Bijlagen bij COM(1999)134 - Naar een interne markt voor aanvullende pensioenen - Resultaten van de raadpleging over het Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt"

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(1999)134 - Naar een interne markt voor aanvullende pensioenen - Resultaten van de raadpleging over het Groenboek "Aanvullende ...
document COM(1999)134 EN
datum 11 mei 1999
bijlage 1 zijn samengevat, zouden tot op zekere hoogte los van elkaar worden genomen. Zij zijn echter zeer nauw met elkaar verweven. Zo vereist grensoverschrijdende deelneming zowel een wederzijdse erkenning van het toezicht, een coordinatie van de belastingstelsels als een aanpassing van de sociale regelgeving.

A1 deze maatregelen zullen tevens bijdragen tot een betere integratie van de fmanciele diensten in de Unie. In dit verband moet een tweeledige doelstelling worden nagestreefd, namelijk bevordering van de integratie van de fmanciele diensten ten gunste van groei en werkgelegenheid en verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening aan de toekomstige gepensioneerden.

INLEIDING

1.

1.1 De noodzaak van een interne markt voor aanvullende pensioenen

1. De pensioenstelsels vormen de hoeksteen van de sociale bescherming van de lidstaten. De vergrijzing van de bevolking en de budgettaire gevolgen daarvan doen evenwel in alle lidstaten de vraag rijzen of deze stelsels in de toekomst financieel haalbaar zullen blijven. De overheid is over het algemeen de grootste verstrekker van pensioenen door middel van eerste-pijlerregelingen die doorgaans op het omslagstelsel zijn gebaseerd. De demografische verschuivingen dreigen derhalve in een aanzienlijke toename van de pensioenuitgaven van de overheid te resulteren. De lidstaten, die voor de structuur van hun pensioenstelsel verantwoordelijk zijn, zijn weliswaar reeds energiek bezig met het doorvoeren van hervormingen, maar om de duurzame financiele stabiliteit van de regelingen te verzekeren, zijn nog verdere en volgehouden inspanningen vereist (zie kader 2)..De Commissie heeft er reeds meermaals op gewezen dat een hogere participatiegraad en productiviteit in dit opzicht van doorslaggevend belang zijn. Zjj heeft er tevens de aandacht op gevestigd dat moet worden nagedacht over de behandeling van de talrijke vervroegde uittredingen, die een zware last voor de pensioenregelingen betekenen.9 De noodzaak de inzetbaarheid te verhogen van ouderen die de wettelijke pensioenleeftijd nog niet hebben bereikt, werd overigens onlangs door de Raad in de werkgelegenheidsrichtsnoeren bevestigd.10 De druk op de overheidsuitgaven kan voor een deel worden weggenomen door een groter beroep te doen op werkgebonden aanvullende kapitaaldekkingsregelingen. Uit financieel en sociaal oogpunt is het daarom van essentieel belang dat een communautair kader wordt opgezet dat bevorderlijk is voor de opkomst van dergelijke regelingen.

Kacler 1

Overzicht van de soorten pensioenregelingen

De pensioenvoorziening berust gewoonlijk op drie pijlers: een eerste pijler, bestaande uit de wettelijke regelingen die onder de sociale zekerheid vallen, en een tweede en een derde pijler, die de aanvullende regelingen omvatten.

De eerste pijler: dit is het basisstelsel van de oudedagsvoorziening, waaraan deelname over het algemeen verplicht is. De overgrote meerderheid van de regelingen van dit type wordt volgens het omslagstelsel gefinancierd. Dit houdt in dat de bijdragen van de actieve bevolking voor de pensioenuitkeringen van de gepensioneerden worden gebruikt. Deze pensioenuitkeringen worden door de overheid gegarandeerd en het beheer van het stelsel wordt door een overheidsinstelling waargenomen. Op communautair niveau zijn deze regelingen gecoordineerd bij Verordening (EEG) nr. 1408/71.

De tweede pijler: kenmerkend voor tweede-pijlerregelingen is dat zij aan werk of aan de uitoefening van een beroep gerelateerd zijn. Daarom wordt van "beroepspensioenregelingen" gesproken. Deze regelingen zijn veelal op kapitaaldekking gebaseerd, hetgeen betekent dat de werkgever en de werknemers de bijdragen opsparen en investeren ten behoeve van de financiering van de toekomstige uitkeringen. De regelingen dekken daarnaast vaak ook biometrische risico's (overlijden, invaliditeit en levensverwachting). De beroepspensioenregelingen op basis van kapitaaldekking kunnen op diverse manieren ingericht zijn:

- oprichting van of deelneming aan een pensioenfonds dat los staat van de werkgever. Het fonds ontvangt bijdragen, investeert ze en betaalt uitkeringen. Het kan gaan om zogeheten "open" fondsen (waaraan ondernemingen uit verschillende bedrijfstakken kunnen deelnemen) of gesloten fondsen (waaraan de deelneming tot een onderneming of tot ondernemingen van eenzelfde bedrijfstak is beperkt). De regelingen kunnen gebaseerd zijn op vaste pensioentoezeggingen (de werkgever garandeert een bepaald uitkeringsniveau) of op beschikbare premies (de uitkeringen zijn afhankelijk van het rendement van het fonds);

- afsluiting van een collective levensverzekeringsovereenkomst: de premies worden betaald aan een levensverzekeringsonderneming die deze belegt en de pensioenen uitkeert. Gewoonlijk garandeert de verzekeringsonderneming de betaling van de uitkeringen. Levensverzekeringsondernemingen vallen reeds onder een communautaire regel ingl

- aankoop van rechten van deelneming in een instelling voor collective belegging: de bijdragen dienen om effecten aan te kopen via een instelling voor collective belegging. De uitkeringen zijn afhankelijk van het rendement van de effecten. Ook voor instellingen voor collective belegging in effecten bestaat reeds een communautaire regelingl^;

- methode van de boekhoudkundige reserves: de werknemer verbindt er zich toe een pensioen aan de werknemers uit te keren en vormt aan de passiefzijde van zijn balans een reserve die dient ter dekking van de aangegane pensioenverplichtingen.

De derde pijler: hierbij gaat het om individuele overeenkomsten met dienstverrichters (veelal levensverzekeringsmaatschappijen of instellingen voor collectieve belegging).

" Zie Richtlijnen 79/267, 90/619 en 92/96.

12 Zie Richtlijnen 85/611, 85/612 en 88/220.

De analyse in deze mededeling heeft hoofdzakelijk betrekking op de volgende terreinen:

- hoofdstuk 2 handelt over de prudentiele regelgeving voor pensioenfondsen die los staan van de werkgever en over de middelen om een gelijk speelveld voor deze fondsen en andere aanbieders van beroepspensioenregelingen tot stand te brengen.

- hoofdstuk 3 gaat nader in op de belemmeringen voor het vrije verkeer van werknemers welke het gevolg zijn van de sociale regelgeving die van toepassing is op pensioenfondsen en op regelingen die op boekhoudkundige reserves berusten.

- hoofdstuk 4 betreft de belastingheffing op aanvullende pensioenen in het algemeen (beroepsregelingen en levensverzekeringsovereenkomsten). Daarin wordt de mogelijkheid overwogen een eerste wetgevingsinitiatief met betrekking tot beroepsregelingen te ondernemen.

2. Aanvullende kapitaaldekkingsregelingen vormen echter geen mirakeloplossing voor de problemen die door de vergrijzing van de bevolking worden veroorzaakt. Voor welk financieringsstelsel ook wordt gekozen (omslagstelsel of kapitaaldekkingsstelsel), de pensioenen zullen steeds beslag leggen op een deel van het nationaal product van de periode waarin zij worden uitgekeerd. De werkenden zullen bij gevolg altijd de uitkeringen financieren van degenen die op dat moment op pensioen zijn. Aanvullende pensioenregelingen kunnen echter een algemener en productief beleggingskader verschaffen, zowel binnen als buiten de Gemeenschap. De omslagstelsels daarentegen blijven beperkt tot een nationaal beleggingskader. Om die reden bieden aanvullende regelingen, mits er geen restricties op grensoverschrijdende beleggingen bestaan, meer flexibiliteit dan omslagstelsels voor het opvangen van de demograflsche crisis waarmee de pensioenstelsels zullen worden geconfronteerd.

3. De voordelen van pensioensparen mogen derhalve in geen geval worden onderschat. Indien deze spaargelden op een productieve wijze worden belegd, kunnen zij tot een toename van het nationaal inkomen bijdragen en aldus de financiering van de pensioenen vergemakkelijken. Het inkomen uit beleggingen buiten de Unie en met name in economieen die behoefte hebben aan kapitaal, kan in dit verband een sleutelrol vervullen.

4. Gezien de reeds hoge spaarquote in een aantal lidstaten, kan de groei van de pensioenfondsen niet anders dan tot een overschakeling op andere spaarvormen aanleiding geven. Deze groei kan in sommige landen echter ook van nut zijn bij het voorkomen van een daling van de spaarquote. Pensioensparen heeft bovendien het voordeel dat het een spaarvorm op zeer lange termijn is, waardoor het een stabiele bijdrage aan de financiering van de economie levert.

Kader 2

Demografische vooruitzichten, financiele gevolgen en mogelijke oplossingen

Het oplossen van de met de vergrijzing van de bevolking samenhangende problemen van de oudedagsvoorziening is een van de belangrijkste uitdagingen waarmee alle lidstaten van de Europese Unie worden geconfronteerd. De ernst van de situatie kan van staat tot staat uiteenlopen, naar gelang van de demografische structuur. Over het algemeen zien de lidstaten zich echter voor een aantal belangrijke politieke keuzen geplaatst.

Momenteel zijn er vier werknemers per gepensioneerde. In 2040 zal de verhouding twee tegen een bedragen. Vinden er geen hervormingen plaats, dan kunnen de uitgaven van sommige lidstaten in het kader van de wettelijke pensioenstelsels oplopen tot 15 a 20% van het BBP (1997: circa 10%). De mogelijke budgettaire gevolgen zijn enorm: in sommige lidstaten kunnen de ongedekte pensioenverplichtingen oplopen tot 200% van het BBP.

De wettelijke basisstelsels bekleden een centrale plaats in de sociale-beschermingsstelsels van de lidstaten en zullen, naar het zich thans laat aanzien, het leeuwendeel van de pensioenuitkeringen blijven verstrekken. Opdat deze stelsels zich in de toekomst verder naar behoren van deze taak kunnen kwijten zonder de soliditeit van de overheidsfinancien in het gedrang te brengen, dienen de lidstaten de financiering van hun stelsels aan de demografische ontwikkelingen aan te passen. Zij staan voor de keuze aanvullende pensioenregelingen te ontwikkelen of verder overwegend op wettelijke stelsels te blijven vertrouwen en in dat geval bijvoorbeeld de periode voor het betalen van bijdragen te verlengen en/of het bedrag van de uitkeringen te verlagen. Ook de verhoging van de participatiegraad en van de inzetbaarheid van ouderen zou een afdoende antwoord op de zich aftekenende ontwikkelingen bieden.

5. Het in juni 1997 door de Commissie gepubliceerde Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt"11 heeft het debat opnieuw geopend op een terrein . waar de Unie er tot dusver niet in is geslaagd de door de interne markt geboden potentiele voordelen te benutten. Indien niet wordt ingegrepen, zullen ook de potentiele mogelijkheden van de euro onbenut blijven. Het ontbreken van een adequaat communautair kader voor aanvullende pensioenen moet als bijzonder kwalijk voor zowel de toekomstige gepensioneerden als de .sector van de pensioenfondsen worden aangemerkt. De eerstgenoemden wensen een veilig en hoog pensioen wanneer zij het beroepsleven vaarwel zeggen, terwijl de laatstgenoemden reeds een vermogen ten belope van 23% van het BBP van de Unie12 hebben opgebouwd dat zij moeten zien te beleggen. Dit percentage neemt voortdurend toe als gevolg van de in de lidstaten doorgevoerde hervormingen, die er, zoals die welke Italie in 1995 heeft ge'implementeerd, veelal op gericht zijn de ontwikkeling van pensioenfondsen te stimuleren. In Frankrijk worden momenteel analoge projecten besproken. Het is van essentieel belang dat deze ontwikkelingen met de totstandbrenging van een passend communautair kader gepaard gaan.

6. Doel van het Groenboek was, enerzijds, een zo breed mogelijke discussie op gang te brengen over de beste methoden om de zich aandienende demografische en economische uitdagingen aan te pakken en, anderzijds, na te gaan hoe zowel de interne markt als de euro de doelmatigheid van de aanvullende pensioenregelingen kunnen verhogen. Het is aan de lidstaten om te beslissen welke specifieke rol voor de pensioenfondsen is weggelegd. Hun beslissingen moeten echter wel passen in een samenhangend communautair kader en de volgende met de interne markt samenhangende vrijheden eerbiedigen:

7.

• de vrijheid van dienstverrichting over de grenzen heen;

• het vrije verkeer van werknemers over de grenzen heen;

• de vrijheid om grensoverschrijdende beleggingen te verrichten, waarbij uitsluitend passende prudentiele restricties mogen worden opgelegd.

8. De Commissie dient zich voorts te houden aan artikel 2 van het EG-Verdrag, waarin wordt bepaald dat de Gemeenschap onder meer tot taak heeft een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming te handhaven. Dit dient te geschieden met volledige inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel-, dat inhoudt dat de verantwoordelijkheid voor de pensioenstelsels bij de lidstaten berust.

1.2 De raadpleging over het Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt"

9. De Commissie heeft een honderdtal reacties op het Groenboek ontvangen. Deze waren afkomstig van de lidstaten, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comite van de Europese Gemeenschappen, consumentenorganisaties, vakbonden, het bedrijfsleven en alle geledingen van de financiele sector. Van deze reacties werd een samenvatting gemaakt13 die als uitgangspunt heeft gediend voor een hoorzitting. Op deze hoorzitting, die op 12 april 1998 heeft plaatsgevonden, waren alle belanghebbenden uitgenodigd.

10. De Commissie verheugt zich ten zeerste over de bijzonder levendige belangstelling die voor deze raadplegingsfase aan de dag werd gelegd en over de krachtige steun van bijna alle betrokken partijen voor een communautair optreden op dit terrein.

11. Er waren evenwel twee belangrijke algemene punten van kritiek op het Groenboek. Sommige deelnemers aan de raadpleging waren van oordeel dat de Commissie de sociale aspecten van de pensioenfondsen sterker had moeten benadrukken en dat teveel het accent werd gelegd op de pensioenfondsen als instrument voor de totstandbrenging van een EU-brede kapitaalmarkt. Het is evident dat de kapitaalmarkten er zijn om de belangen van de gepensioneerden te dienen en niet andersom. Om die reden zal de door de Commissie in deze mededeling voorgestelde aanpak er hoofdzakelijk op gericht zijn de rechten van de begunstigden te beschermen en een kader tot stand te brengen dat hun een hoog uitkeringsniveau waarborgt. Er mag echter niet worden voorbijgegaan aan de belangrijke rol die de integratie van de fmanciele markten van de Unie ten gunste van de bevordering van groei en werkgelegenheid kan vervullen: efficiente en transparante fmanciele markten kunnen kapitaal gemakkelijker toegankelijk maken en de productiviteit ervan in de hand werken.

12. Het tweede punt van kritiek dat door een aantal respondenten naar voren werd gebracht, was dat meer aandacht aan de veiligheid van de pensioenen moet worden besteed. Zo wensten sommigen dat de berdepspensioenregelingen zouden worden gedekt door een verzekering die de door de begunstigden opgebouwde rechten

' garandeert ingeval de bijdragende onderneming failliet gaat en de activa in het bezit van het fonds ontoereikend blijken om alle verplichtingen na te komen. Het is niet meer dan normaal dat de toekomstige gepensioneerden een optimale beveiliging van hun pensioenen wensen. De veiligheid van de pensioenen is dan ook een cruciaal punt waarmee de Commissie in haar toekomstige werkzaamheden terdege rekening dient te houden door een volwaardig regelgevings- en toezichtkader voor de pensioenfondsen voor te stellen.

13. In weerwil van deze punten van kritiek onderschrijft de overgrote meerderheid van de commentatoren volledig de door de Commissie in het Groenboek uiteengezette analyse. De andere opmerkingen die tijdens de raadpleging zijn gemaakt, zullen in de volgende hoofdstukken van de voorliggende mededeling worden behandeld.

14. In deze mededeling zal derhalve worden aangegeven welke beleidsconclusies uit de raadpleging kunnen worden getrokken en welke maatregelen de Commissie noodzakelijk acht om een interne markt voor aanvullende pensioenen tot stand te brengen.

2. PRUDENTIELE REGELS VOOR PENSIOENFONDSEN DIE VERENIGBAAR

ZIJN MET DE INTERNE MARKT EN DE EURO

15. In dit hoofdstuk wordt toegelicht in hoeverre de euro en de interne markt voor veiliger en beter renderende pensioenfondsen kunnen zorgen. Vervolgens worden voorstellen gedaan met het oog op de uitvaardiging van een richtlijn tot vaststelling van prudentiele regels voor pensioenfondsen die los staan van de onderneming en op kapitaaldekking zijn gebaseerd.

2.1    Pensioenfondsen in de eurozone

2.1.1    Veiliger beleggingsportefeuilles

16. Elke prudentiele regelgeving moet in de eerste plaats gericht zijn op de bescherming van de consumenten, in dit geval de deelnemers aan pensioenregelingen. De euro draagt op zichzelf al bij tot een grotere veiligheid doordat hij een einde maakt aan de wisselkoersrisico's, waardoor binnen de eurozone de eisen op het gebied van de valutacongruentie wegvallen. Evenals levensverzekeringsmaatschappijen beschikken pensioenfondsen thans bijgevolg over een grotere kapitaalmarkt, hetgeen deze fondsen de gelegenheid biedt hun beleggingen en dus hun risico's beter te spreiden. Op zich is dit echter onvoldoende: voor een effectieve bescherming van de begunstigden is het noodzakelijk dat bij de diversificatie van de portefeuille van een nauwkeurige inschatting van de looptijd en de kosten van de verplichtingen wordt uitgegaan. De pensioenfondsen moeten er derhalve op toezien dat zij steeds over voldoende liquide activa beschikken die in de munteenheden van de verplichtingen luiden, zodat zij in staat zijn de te betalen pensioenen uit te keren. Voorts dienen de pensioenfondsen hun activiteiten binnen een algemeen toezicht- en regelgevingskader te ontplooien: de fondsen moeten onder meer naar behoren zijn gemachtigd om hun werkzaamheden uit te oefenen en dienen tevens onder toezicht van een bevoegde autoriteit te staan. Daarnaast moeten de deelnemers zo goed mogelijk worden geinformeerd over de wijze waarop het fonds wordt beheerd.

2.1.2    Beter renderende beleggingsportefeuilles

17. Zo de lidstaten voor een grotere afhankelijkheid van regelingen ter aanvulling van het wettelijke socialezekerheidsstelsel kiezen en indien deze regelingen op kapitaaldekking zijn gebaseerd, dan kunnen een eengemaakte Europese kapitaalmarkt en de euro het opbouwen van het benodigde kapitaal efficienter laten verlopen door een hoger rendement op de beleggingen van de activa van de pensioenfondsen mogelijk te maken. Dit kan leiden tot hogere pensioenen (en op deze wijze de wettelijke basisstelsels helpen ondersteunen) of tot lagere sociale lasten voor het handhaven van een gegeven pensioenniveau (en zodoende een gunstig effect op de werkgelegenheidssituatie sorteren). De beslissing over de verhouding tussen de verschillende pensioenregelingen blijft echter bij elke lidstaat afzonderlijk berusten.

18. De euro draagt bij tot een efficienter beheer van de beleggingsportefeuilles. Dankzij het wegvallen van het wisselkoersrisico, de vermindering van de transactiekosten en de scherpere concurrentie tussen de marktdeelnemers zijn de beleggers immers beter geplaatst orn van de diepere en liquidere kapitaalmarkten te profiteren. In de meeste reacties op het Groenboek wordt de verwachting uitgesproken dat een eengemaakte Europese kapitaalmarkt veel beter dan de afzonderlijke nationale markten toegerust zal blijken om de vermoedelijke groei van de activa van de pensioenfondsen op te vangen. De aandelenmarkten en de markten voor bedrijfsobligaties zijn in de Unie nog steeds weinig ontwikkeld en bezitten bijgevolg enorme groeimogelijkheden. Dit geldt in het bijzonder voor de markten voor bedrijfsobligaties. Deze obligaties hebben immers een breder scala aan rentetarieven te bieden, terwijl de rentepercentages van de overheidsobligaties steeds dichter in elkaars buurt zullen komen te liggen. Beleggingen in bedrijfsobligaties kunnen derhalve een belangrijke bron van inkomsten voor de pensioenfondsen gaan vormen.

19. De pensioenfondsen zouden eveneens een belangrijke rol kunnen spelen bij de totstandbrenging van pan-Europese markten voor risicokapitaal, omdat kleinere en innoverende ondernemingen actief in sleuteltechnologieen en -sectoren, zoals telecommunicatie, biotechnologie, gezondheidszorg, financiele diensten en energie, constant kapitaal trachten aan te trekken door aandelen of obligaties uit te geven. De fondsen zouden voorts kunnen bijdragen tot de financiering van projecten in het kader van de Transeuropese Netwerken die erop gericht zijn de mobiliteit in de Unie te verbeteren en die op risicokapitaal een beroep mogen doen.14 Daar pensioenfondsen steeds over een afdoende gediversifieerde beleggingsportefeuille moeten beschikken, zullen zij weliswaar slechts een gering deel van de ontvangen bijdragen op risicokapitaalmarkten uitzetten, maar zelfs al mochten alle Europese pensioenfondsen samen amper 2% van hun vermogen in risicokapitaalaandelen beleggen, dan zou dit zonder twijfel toch nog een zeer significant effect op de expansie van het midden- en kleinbedrijf sorteren15.

Voordelen voor economie en werkgelegenheid van een interne markt voor aanvullende

pensioenen

Een interne markt voor aanvullende pensioenen zou niet alleen aan gepensioneerden en

pensioenfondsen ten goede komen, maar ook de volgende, algemenere voordelen bieden:

- de pensioenfondsen zouden in staat zijn op continentaal niveau en in sterkere mate in aandelen te beleggen, hetgeen hun rendementen zou doen stijgen: dit kan bijdragen tot een verlaging van de indirecte arbeidskosten, die vaak een rem zetten op de schepping van werkgelegenheid;

- de pensioenfondsen toestaan meer in aandelen te beleggen, zou het aanbod van kapitaal aan Europese ondernemingen doen toenemen. Dit zou investeerders en kredietnemers nader tot elkaar brengen en aldus het bancaire desintermediatieproces in de hand werken. Wanneer de ondernemingen geen bankkosten meer hoeven te betalen, zullen zij in staat zijn zich goedkoper te flnancieren;

- de pensioenfondsen hebben een sleutelrol te vervullen bij het stimuleren van de opkomst van met name technologisch innoverende kleine en middelgrote ondernemingen. In de Unie is de werkgelegenheid in met risicokapitaal gefinancierde ondernemingen tussen 1991 en 1995 met 15% toegenomen;

- door de pensioenfondsen toe te staan in meerdere lidstaten van de Unie pensioenplannen te beheren, zouden deze fondsen schaalvoordelen kunnen realiseren op het gebied van het administratief en financieel beheer, met alle gunstige gevolgen vandien voor de indirecte arbeidskosten. Binnen eenzelfde onderneming of groep ondernemingen zou een fonds voor de gehele Unie gemakkelijk 15 verschillende beroepsregelingen kunnen vervangen.

2.1.3 Een kwalitatieve benadering van het toezicht

20. De euro zorgt ervoor dat er een enorme hoeveelheid kapitaal ontstaat die in een enkele valuta luidt. De omvang en liquiditeit van de markt nemen derhalve toe, waardoor de Europese ondernemingen de gelegenheid wordt geboden de kosten van hun aandelenkapitaal terug te schroeven en tegen gunstiger voorwaarden leningen aan te gaan. Tegelijkertijd zullen de volgehouden inspanningen die de lidstaten zich in het kader van het stabiliteits- en groeipact getroosten om de begrotingstekorten zo laag mogelijk te houden en de overheidsschuld te verminderen, ruimte scheppen voor het verstrekken van kapitaal aan de particuliere sector.

21. Dit kan derhalve voordelen opleveren voor de toekomstige gepensioneerden en voor de economie van de Unie als geheel. De verwezenlijking van dit "gulden scenario", dat de investeringen een krachtige duw in de rug zou geven met alle positieve gevolgen vandien voor de banencreatie en de groei, stuit echter op ernstige hinderpalen.

22. Sommige van deze hinderpalen zijn te wijten aan beleggingsregels. De in een aantal lidstaten van toepassing zijnde, strikte kwantitatieve beleggingsregels zullen het de pensioenfondsen immers moeilijk maken op een EU-brede kapitaalmarkt te opereren.

Strenge beperkingen op het percentage aandelen dat de pensioenfondsen in hun beleggingsportefeuille mogen hebben, kunnen het rendement ervan neerwaarts beinvloeden (zie kader 4) zonder dat dit aan de veiligheid van de beleggingen ten goede komt. Te strikte kwantitatieve beperkingen kunnen de veiligheid zelfs bedreigen. Dergelijke beperkingen kunnen de beleggers immers beletten van de eurozone te profiteren om hun risico's zo optimaal mogelijk te diversifieren. De ervaring heeft bovendien geleerd dat over de gehele looptijd van een pensioenverplichting bezien, beleggingen in aandelen minder volatiel en dus minder risicovol zijn dan beleggingen in staatsobligaties (zie bijlage 4). Alleen een kwalitatieve benadering van het toezicht zal de pensioenfondsen genoeg flexibiliteit bieden om het evenwicht tussen risico en rendement te bewerkstelligen dat nodig is om de zich aandienende demografische veranderingen op te vangen en de door de EU-brede kapitaalmarkt geboden kansen aan te grijpen. Zoals hierboven reeds is aangegeven, moet tegelij kertij d alles in het werk worden gesteld om de rechten van de deelnemers zo goed mogelijk te beschermen. Beleggingsvrijheid moet bijgevolg steeds hand in hand gaan met een diversificatie van de activa. Daarom moet deze vrijheid binnen een algemeen regelgevings- en toezichtkader worden uitgeoefend.

23. Een dergelijke flexibele aanpak zal de pensioenfondsen tevens de gelegenheid bieden tot de ontwikkeling van risicokapitaalfondsen bij te dragen. Zo wordt erkend dat het feit dat de Verenigde Staten aan het einde van de jaren zeventig de beperkingen op beleggingen van pensioenfondsen hebben afgeschaft, een sleutelrol heeft gespeeld in de hoge vlucht die technologisch innoverende kleine en middelgrote ondernemingen nadien hebben genomen. Deze bedrijven hebben bovendien zeer hoge rendementen opgeleverd (zie bijlage 5). Doorgaan met het financieren van de pensioenvoorzieningen door de overheidsschuld verder te laten oplopen, kan er daarentegen toe leiden dat het bedrijfsleven en dan vooral het midden- en kleinbedrijf het particuliere kapitaal wordt onthouden dat het nodig heeft om een positieve bijdrage aan groei en werkgelegenheid te kunnen leveren.

Hoe kunnen veiligheid en rendement van de pensioenfondsen worden verhoogd?

In landen waar pensioenfondsen algemeen ingang hebben gevonden en waar zij met succes actief zijn, gelden geen kwantitatieve beperkingen ten aanzien van de samenstelling van de beleggingsportefeuille (bv. percentage beursgenoteerde en niet-beursgenoteerde aandelen, obligaties, onroerend goed, leningen enz.). Uit bijlage 2 blijkt dat pensioenfondsen die niet aan beleggingsrestricties onderworpen zijn, betere rendementen behalen. Deze betere rendementen zijn met name toe te schrijven aan het feit dat de beleggingsportefeuille van deze pensioenfondsen verhoudingsgewijze veel meer aandelen mag bevatten dan in landen waar de spreiding van de beleggingen door kwantitatieve beperkingen aan banden wordt gelegd. De desbetreffende pensioenfondsen konden zodoende profiteren van het feit dat in de afgelopen decennia aandelen doorgaans een hoger rendement hebben opgeleverd dan overheidsobligaties (zie bijlage 4).

Sommige lidstaten leggen zoals gezegd strikte kwantitatieve restricties op ten aanzien van bepaalde categorieen activa - met name aandelen - waarin de pensioenfondsen mogen beleggen. Een dergelijke handelswijze stuit op twee bezwaren: niet alleen wordt over het algemeen het rendement van een portefeuille daardoor de facto neerwaarts bei'nvloedt, maar daarnaast wordt het ook voorzichtiger geacht een aanzienlijk deel van de beleggingsportefeuille in aandelen te beleggen omdat deze beter aan de langlopende aard van de pensioenverplichtingen tegemoet komen. Belangrijk in dit verband is dat, zoals blijkt uit bijlage 4, aandelen minder volatiel zijn dan overheidsobligaties. Dit is vooral terug te voeren op de voortdurende productiviteitsstijgingen en de aanhoudende expansie van de reele economie op lange termijn, hetgeen in de beursnoteringen van de ondernemingen tot uiting komt. Staatsobligaties zijn op korte termijn weliswaar stabieler, maar dit neemt niet weg dat zij aan veranderingen in de in'flatie en de rente onderhevig zijn. Beleggingen in aandelen kunnen bovendien als een doeltreffend instrument fungeren om de aan de toekomstige pensioenuitkeringen verbonden inflatierisico's te beheersen.

Een versoepeling van de kwantitatieve restricties binnen een passend toezicht- en regelgevingskader zou de vermogensbeheerder derhalve voldoende flexibiliteit bieden om meer in aandelen te beleggen indien hij zulks nodig acht, en zo het rendement van het pensioenfonds verhogen zonder afbreuk te doen aan de veiligheid ervan.

2.2 Prudentiele regelgeving voor pensioenfondsen

2.2.1 Nut van een richtlijn

24. De raadpleging over het Groenboek inzake aanvullende pensioenen heeft uitgewezen dat verscheidene lidstaten, diverse sociale partners en vrijwel de gehele financiele sector van oordeel zijn dat het ontbreken van een rechtskader voor pensioenfondsen een ernstige lacune in de Europese wetgeving ten aanzien van de financiele diensten vornit.'8 Deze mening wordt gedeeld door het Economisch en Sociaal Comite, dat in

In dit verband zij eraan herinnerd dat de activa die de pensioenfondsen van de vijftien lidstaten in hun bezit hebben, ongeveer 23% van het BBP van de Unie uitmaken. Ter vergelijking: de activa van de verzekeringsmaatschappijen vertegenwoordigen ongeveer 35% van het BBP van de Unie en

zijn advies van 10 december 199716 17 heeft aangegeven dat het passend zou zijn een richtlijn vast te stellen waarin de fundamentele beginselen worden neergelegd. Dit is ten slotte ook de mening van het Europees Parlement, dat in zijn resolutie van 3 december 1998 over het Groenboek de Commissie heeft verzocht een voorstel voor een richtlijn goed te keuren dat met name "voor de pensioenfondsen de vrijheid van belegging waarborgt, het toepassingsgebied en de grenzen van de communautaire en extracommunautaire beleggingsactiviteiten [...] vaststelt" en "de adviseurs toestaat vrij beheersdiensten te verlenen voorzover zij daartoe in een lidstaat gemachtigd zijn".18

25. De euro draagt op zich al bij tot de verruiming van de beleggingsmogelijkheden van de pensioenfondsen en eventuele restricties die met het Verdrag in tegenspraak zijn, zouden via inbreukprocedures kunnen worden afgeschaft. Uit de raadpleging is evenwel naar voren gekomen dat een combinatie van beide bovenbeschreven opties de betrokken sociale en fmanciele partijen niet dezelfde voordelen zou bieden als een duidelijk rechtskader dat de fundamentele prudentiele beginselen harmoniseert.

26. Er moet trouwens een richtlijn komen om de wederzijdse erkenning van de toezichtregelingen mogelijk te maken, hetgeen een noodzakelijke voorwaarde is voor de grensoverschrijdende deelneming aan een pensioenfonds. Tal van commentatoren hebben erop aangedrongen zeer specifieke voorwaarden aan grensoverschrijdende deelneming en met name aan deelneming binnen eenzelfde onderneming of groep ondernemingen te stellen, ook al is het niet de bedoeling de markt voor aanvullende pensioenen volledig open te gooien, gezien de zeer sterke banden die tussen deze pensioenregelingen en de wettelijke basisstelsels bestaan. Enerzijds zou grensoverschrijdende deelneming de mobiliteit van de werknemers op het grondgebied van de Unie bevorderen: de raadpleging heeft immers op ondubbelzinnige wijze aangetoond dat deze mobiliteit ernstig wordt gehinderd door het feit dat grensoverschrijdende deelneming momenteel totaal uitgesloten is. Anderzijds zou grensoverschrijdende deelneming de pensioenfondsen de gelegenheid bieden schaalvoordelen bij het administratief en financieel beheer te realiseren.

27. Het moge duidelijk zijn dat het ontbreken van wederzijdse erkenning van de toezichtregelingen niet het enige beletsel voor grensoverschrijdende deelneming vormt. De andere obstakels zijn vooral van fiscale aard en worden daarom het best door de werkgroep voor belastingbeleid behandeld 19. Ook de belemmeringen die worden opgeworpen door sommige specifieke wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen die in een aantal lidstaten van kracht zijn (zoals de verplichting aan een nationale beroepsregeling bij te dragen), dienen bij voorkeur in overleg met de betrokken lidstaten te worden aangepakt. Het hier gesuggereerde voorstel voor een richtlijn zou bijgevolg niet meer dan een eerste stap betekenen in de richting van de opheffmg van de verschillende hinderpalen die grensoverschrijdende deelneming thans nog in de weg staan.20

2.2.2 Toepassingsgebied en inhoud

28. Teneinde het toepassingsgebied van een eventuele richtlijn zo homogeen mogelijk te houden, zou deze uitsluitend betrekking mogen hebben op instellingen die afzonderlijke rechtspersonen zijn, niet onder de sociale zekerheid vallen en op basis van het kapitaaldekkingsstelsel werken21. De keuze voor een richtlijn die van toepassing is op instellingen die de vorm van een pensioenfonds aannemen in plaats van op het geheel van. werkgebonden aanvullende pensioenproducten, zou aansluiten bij de Europese wetgeving die tot dusver op het gebied van de financiele diensten is uitgevaardigd. Dit voorstel zou derhalve geen betrekking hebben op producten die door levensverzekeringsondernemingen en instellingen voor collectieve belegging in effecten worden aangeboden, aangezien op deze producten reeds communautaire wetgeving van toepassing is.

29. Om de bovenbeschreven doelstellingen te verwezenlijken en de toekomstige gepensioneerden zo goed mogelijk te beschermen, dienen in het toekomstige voorstel voor een richtlijn de volgende aspecten te worden behandeld:

• Fundamentele prudentiele vereisten

- scheiding tussen de activa van het pensioenfonds en de activa van de bijdragende onderneming;

- erkenning van de pensioenfondsen door een bevoegde autoriteit en bestaan van een sanctieregeling;

- noodzaak deze erkenning afhankelijk te stellen van strikte criteria op het gebied van de aansprakelijkheid, deskundigheid en integriteit van de beheerders;

- definitie van de interventiebevoegdheden van de toezichthoudende autoriteit;

- invoering van procedures voor regelmatige verslaglegging aan de deelnemers. Transparantie is absoluut onontbeerlijk voor de bescherming van de begunstigden. Deze moeten immers steeds over informatie over de financiele positie van het fonds kunnen beschikken. Dit geldt vooral voor de pensioenregelingen op basis van beschikbare premies omdat het bij deze regelingen over het algemeen de werknemer is die het beleggingsrisico draagt;

- regelmatige verslaglegging aan de toezichthoudende autoriteiten. Deze verslaglegging zou op gezette tijden kunnen worden aangevuld met een nadere toelichting van de globale beleggingsstrategie die in het licht van de aangegane verplichtingen wordt gevolgd.

• Beleggingsregels

30. Tal van deelnemers aan de raadpleging hebben hun instemming betuigd met een beheer op basis van het voorzichtigheidsprincipe ("prudent-person principle", zie kader 5). Dit zou het regelgevingskader zijn dat het nauwst bij het beginsel van het vrije kapitaalverkeer aansluit. Het biedt de beheerders de gelegenheid de activa zo goed mogelijk op de aard en looptijd van de verplichtingen af te stemmen en tegelijkertijd met de ontwikkeling van de economische en financiele omgeving rekening te houden. Deze methode is aan het gebruikelijke profiel van de pensioenverplichtingen aangepast: de vervaldagen die door een beheerder moeten worden gerespecteerd, spreiden zich uit over een periode van meerdere tientallen jaren. Het is derhalve van essentieel belang dat de beheerder in staat is te beleggen in liquide of minder liquide activa van uiteenlopende aard. Elke kwantitatieve restrictie per categorie activa moet op louter prudentiele gronden kunnen worden gerechtvaardigd. Indien sommige lidstaten dit wensen, kan eventueel worden overwogen de nationale autoriteiten de mogelijkheid te bieden kwantitatieve beperkingen te stellen, op voorwaarde dat deze beperkingen de beleggingsvrijheid niet nodeloos aan banden leggen (bijvoorbeeld een plafond van 70% voor beleggingen in aandelen). Wettelijke voorschriften die de pensioenfondsen verplichten in bepaalde categorieen activa te beleggen en een veelheid aan kwantitatieve drempels zijn twee factoren die de beleggingsvrijheid in de praktijk sterk beknotten en moeten derhalve worden vermeden. De beleggingen per emittent en de beleggingen in de bijdragende onderneming zouden tot een voorzichtig niveau moeten worden beperkt (bijvoorbeeld 5 of 10%).

Het voorzichtigheidsprincipe en de moderne technieken voor een afgestemd beheer van activa en passiva (asset-liability management - ALM) in de praktijk

Het voorzichtigheidsprincipe

De regels ora als een goede huisvader ("prudent person") te handelen, zijn algemene richtsnoeren voor degenen die verantwoordelijk zijn voor het besturen van pensioenfondsen en het verrichten van beleggingsactiviteiten (bv. trustees, bestuurders en vermogensbeheerders). Deze regels zijn van kwalitatieve aard. Zij moeten ervoor zorgen dat de bevoegde personen bij het nemen van een beleggingsbeslissing als voorzichtige beroepsmensen handelen, maar er tegelijkertijd op letten dat de belegging een behoorlijk rendement oplevert. Het voorzichtigheidsprincipe stelt dat het fonds geen onnodige risico's mag nemen en is erop gericht het gelopen risico te verminderen door de beleggingen te diversifieren.

Het voorzichtigheidsprincipe is geen louter abstract beginsel, maar blijkt in de praktijk behoorlijk te functioneren. In tal van lidstaten is het over langere periodes met succes toegepast. Het is gebleken dat het de veiligheid even goed waarborgt als andere beleggingsstrategieen, maar hogere rendementen oplevert. Wanneer een te omzichtige beleggingsstrategie wordt gevolgd, kan dit een onnodige vermindering van het rendement van de beleggingsportefeuille met zich meebrengen. Daartegenover staat dat een roekeloos gebruik van de beleggingsvrijheid duidelijk met het voorzichtigheidsprincipe in strijd is. Beide situaties leiden tot minder dan optimale resultaten en moeten worden vermeden.

Moderne technieken voor een afgestemd beheer van activa en passiva (ALM)

Een modern ALM is zeer nuttig voor het beheer van de beleggingsportefeuille en draagt ertoe bij dat de activa zodanig worden belegd dat zij de aard en looptijd van de overeenkomstige verplichtingen weerspiegelen. Het voorzichtigheidsprincipe kan derhalve als een essentieel onderdeel van de moderne ALM-technieken en van het financiele risicobeheer van de financiele instellingen worden beschouwd. Deze technieken verschaffen informatie over de risico's die aan de volatiliteit van de financiele markten verbonden zijn en over de gevolgen daarvan voor zowel de activa als de passiva.

Een naar behoren functionerend ALM levert de beste resultaten op wanneer de fondsbeheerders en trustees geen rekening hoeven te houden met kwantitatieve beperkingen die ervoor moeten zorgen dat aan de vereisten op het gebied van de portefeuillediversificatie en de risicospreiding is voldaan. Risicospreiding is erop gericht de risico/rendementsverhouding van de beleggingsportefeuille te verbeteren. In sommige uit beroepskringen afkomstige reacties op het Groenboek werd ten stelligste benadrukt dat de in het kader van een ALM-benadering toegestane spreiding van de beleggingen de risico's niet zou doen toenemen, maar daarentegen in een grotere bescherming voor de beleggers zou resulteren doordat deze aldus minder sterk zouden blootstaan aan problemen die in afzonderlijke landen of in verband met bepaalde soorten beleggingen kunnen rijzen.

Gezien de hoge kosten die de op een modellenbenadering gebaseerde ALM-technieken met zich meebrengen, worden deze technieken momenteel vooral door grote instellingen gehanteerd. Kleine en middelgrote instellingen passen meer traditionele methoden voor de liquiditeitsplanning toe. De markt voor dienstverlening op het gebied van risicometing en risicobeheersing is echter in voile expansie.

Pensioenfondsen die tot voile ontwikkeling zijn gekomen, moeten er steeds voor zorgen over voldoende liquiditeiten te beschikken. Deze pensioenfondsen hebben immers verplichtingen met een kortere tijdsliorizon en dienen derhalve een voorzichtiger houding ten aanzien van de risico's aan te nemen dan nog niet tot voile ontwikkeling gekomen pensioenfondsen met verplichtingen op lange termijn en met een instroom van middelen in de vorm van bijdragen die groter is dan de uitstroom van middelen in de vorm van pensioenuitkeringen. Het aandeel van contanten en liquide activa in een portefeuille die dient ter dekking van kortlopende verplichtingen moet derhalve groter zijn dan bij nog niet tot voile ontwikkeling gekomen pensioenregelingen. Strikte kwantitatieve grenswaarden kunnen derhalve geschikt zijn voor sommige maar niet voor alle pensioenregelingen. Alleen via een kwalitatieve benadering van het bedrijfseconomisch toezicht kan op de zeer uiteenlopende structuur van de verplichtingen van de diverse pensioenregelingen worden ingespeeld.

Kader 6

Naar een adequaat toezicht

De meeste lidstaten die het voorzichtigheidsprincipe en moderne technieken voor een afgestemd beheer van activa en passiva toepassen, hebben ervaren dat een strikt toezichtkader onontbeerlijk is. Er kan niet worden volstaan met de toepassing van het voorzichtigheidsprincipe. Dit beginsel moet worden ingepast in een algemeen toezicht- en regelgevingskader met zowel interne als externe controles die worden uitgevoerd door:

- de actuaris van de regeling en de fondsbeheerder/trustee - interne controles;

- een externe accountant;

- de bevoegde toezichthoudende autoriteit.

Actuaris van de regeling en fondsbeheerder/trustee - interne controles

De actuaris van de regeling dient erop toe te zien dat de pensioenverplichtingen op voorzichtige wijze worden berekend. Hij moet erover waken dat de activa op de aard en duur van de verplichtingen zijn afgestemd. De door de actuaris uitgewerkte structuur is de eerste waarborg voor de zekerheid van het pensioen. De actuaris van de regeling stelt bijgevolg het kader vast waarbinnen de fondsbeheerder/trustee een zo efficient mogelijke strategie moet volgen.

De interne controleprocedures omvatten gewoonlijk:

- structurele maatregelen (strikte scheiding tussen de "front-office"- en "back-office"-

functies met regelmatige accountantscontrole);    '

- meting en beheersing van de beleggingsrisico's en beheer van het informatiesysteem.

Externe accountant

De externe accountant dient te verifieren of de interne controlesystemen van een gegeven pensioenfonds naar behoren functioneren, zodat de begunstigden een hoge mate van bescherming genieten. Daartoe moet hij nagaan of de door de leiding ingestelde interne controleprocedures streng genoeg zijn en of de vermogensbeheerders zich wel degelijk aan de voorgeschreven procedures houden.

Bevoegde toezichthoudende autoriteit

De pensioenfondsen lichten de structuur van hun verplichtingen en hun beleggingsstrategie meestal toe in hun jaarrekening, die veelal door de bevoegde toezichthoudende autoriteit wordt gecontroleerd. Dit biedt de toezichthouder de gelegenheid te verifieren of afdoende procedures voor de risicospreiding en adequate interne controlesystemen worden gehanteerd. Indien de toezichthouder zulks nodig acht, kan hij corrigerende maatregelen en sancties opleggen. Aangezien vermogensbeheerders, trustees en actuarissen bij de toepassing van het voorzichtigheidsprincipe een sleutelrol vervullen, dienen zij over het algemeen aan speciale criteria op het gebied van de deskundigheid en betrouwbaarheid te voldoen.

De meeste commentatoren op het Groenboek waren van oordeel dat een algemenere toepassing van het voorzichtigheidsprincipe en van de moderne ALM-technieken ingrijpende veranderingen met zich mee zal brengen en een uitdaging zal betekenen voor de toezichthoudende instanties die thans nog strikte kwantitatieve beperkingen opleggen. De overschakeling van een kwantitatieve aanpak van het toezicht op een kwalitatieve aanpak kan tijd vergen. De voordelen van een dergelijke overschakeling wegen echter ruimschoots op tegen de nadeien ervan.

• Valutacongruentieregels

31. De mislukking van de onderhandelingen over het voorstel voor een richtlijn dat in 1991 werd ingediend, was grotendeels aan de uiteenlopende standpunten ten aanzien van de kwestie van de valutacongruentie toe te schrijven. De euro zal de draagwijdte van deze moeilijkheden aanzienlijk beperken doordat valutacongruentieregels binnen de eurozone komen te vervallen. Het probleem van de landen die niet van bij het begin aan de EMU deelnemen, kan eventueel op dezelfde wijze worden opgelost als bij de verzekeringen: de niet-deelnemende lidstaten zouden in de mogelijkheid worden gesteld de in euro luidende activa als congruent met de in nationale munteenheid luidende verplichtingen te beschouwen.22 Er dient evenwel nog te worden uitgemaakt of een congruentieregel moet gelden voor de activa die in valuta's van derde landen luiden. De Europese wetgeving legt de verzekeringsmaatschappijen een congruentieregel van 80% op. Sommige lidstaten zijn van oordeel dat deze regel ook voor de producten van pensioenfondsen moet gelden. Andere lidstaten zijn daarentegen de mening toegedaan dat de pensioenfondsen zich vanwege het zeer langlopende karakter van de door hen aangegane verplichtingen niet al te veel om wisselkoersschommelingen behoeven te bekommeren. Bovendien kan worden gesteld dat de opbrengst van beleggingen buiten de Europese Unie en met name in landen die behoefte hebben aan kapitaal en waar het aandeel van de actieven in de totale bevolking groter is dan in de Unie, in de komende decennia een nuttige bijdrage kan leveren aan de financiering van de pensioenuitkeringen in de landen van de Unie. Dit vraagstuk vereist verder overleg tussen de Commissie en de lidstaten.

• Vrije keuze van de beheerders

32. In een eventueel voorstel voor een richtlijn zou moeten worden bevestigd dat de pensioenfondsbeheerders het recht hebben een beroep te doen op om het even welke aanbieder van beheersdiensten - bewaarder, vermogensbeheerder - die in de Unie is gevestigd en naar behoren is gemachtigd om deze activiteit uit te oefenen.

• Verhouding activa/passiva23

33. Ter bescherming van de begunstigden is het noodzakelijk dat de beleggingsvrijheid van een nauwkeurige waardering van de door het fonds aangegane verplichtingen afhankelijk wordt gesteld (zie kader 7). Deze waardering moet met name berusten op de berekening van de technische voorzieningen met behulp van een voorzichtige en beproefde actuariele methode. De adequate berekening van de technische voorzieningen vormt een eerste garantie voor de veiligheid van de deelnemers; ter verhoging van deze veiligheid kan eventueel worden overwogen de rekeningen van het pensioenfonds door een onafhankelijke actuaris te laten controleren. Een tweede garantie voor de veiligheid van de deelnemers kan erin bestaan het pensioenfonds een minimaal financieringsniveau op te leggen zodat de opgebouwde pensioenrechten volledig zijn gedekt. Een derde en laatste garantie voor de veiligheid van de deelnemers is de voorzichtige waardering van de activa die dienen ter dekking van de technische voorzieningen. Het aanhouden van meer activa dan voor de dekking van de technische voorzieningen noodzakelijk is, kan de deelnemers bovendien tegen het risico van een plotse koersdaling van de activa beschermen. Deze overschrijding mag echter niet van al te grote omvang zijn (bijvoorbeeld van de orde van 5%) teneinde de derving van fiscale ontvangsten tot een minimum te beperken.

Aard van de pensioenverplichtingen

Voor het waarborgen van de veiligheid van de toekomstige pensioenen is het in de eerste plaats van belang dat de toekomstige verplichtingen op een voldoende voorzichtige wijze worden berekend, aangezien een toereikende voorziening voor de verplichtingen als uitgangspunt voor de toepassing van de ALM-technieken fungeert. Deze procedure is derhalve van cruciaal belang voor het garanderen van de veiligheid. De activa moeten vervolgens zodanig worden gekozen dat zij congruent zijn met deze verplichtingen.

In het scala aan pensioenproducten dat momenteel op de markt wordt aangeboden, kan een algemeen onderscheid worden gemaakt tussen pensioenplannen waarbij vaste garanties worden geboden (regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen) en pensioenplannen waarbij de uitkeringen aflrankelijk zijn van de behaalde beleggingsresultaten (regelingen op basis van beschikbare premies).

Bij regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen wordt de omvang van de uitkering waarop de werknemer recht heefit, over het algemeen berekend aan de hand van een formule waarbij het jaarlijks pensioen afhankelijk wordt gesteld van het aantal dienstjaren van de werknemer en van het inkomen dat deze gedurende zijn loopbaan heeft verdiend. Bij de financiering van plannen op basis van vaste pensioentoezeggingen kan al dan niet van een fonds gebruik worden gemaakt. Wanneer het plan met behulp van een fonds wordt gefinancierd (kapitaaldekking), kan dit fonds minder waard zijn dan de actuele waarde van de toegezegde uitkeringen, meer waard zijn dan de actuele waarde van de toegezegde uitkeringen of evenveel waard zijn als de actuele waarde van de toegezegde uitkeringen. De werkgever draagt doorgaans het beleggingsrisico en staat borg voor de dekking van eventuele tekorten.

Bij regelingen op basis van beschikbare premies is de omvang van de uitkering waarop de werknemer recht heeft, aflrankelijk van zowel het totaalbedrag van de voor rekening van de werknemer betaalde bijdragen als de opbrengst van de beleggingen van deze bijdragen. Een regeling op basis van beschikbare premies heeft als essentiele kenmerken dat de begunstigde het volledige beleggingsrisico draagt en dat de oudedagsvoorziening per definitie steeds geheel gedekt is.

Een toezicht- en regelgevingskader voor aanvullende pensioenen moet rekening houden met de verschillende implicaties die uit regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen en uit regelingen op basis van beschikbare premies voortvloeien. Twee punten van cruciaal belang in dit verband zijn de aan de deelnemers geboden garanties en de vraag wie het beleggingsrisico draagt. Tevens moet rekening worden gehouden met het bestaan van zogeheten "hybride" pensioenplannen, die kenmerken van zowel regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen als regelingen op basis van beschikbare premies combineren.

2.2.3 Verzekering tegen het risico van de beeindiging van de regeling (zie kader 8)

34. Er kan een extra zekerheid worden ingebouwd door te voorzien in een verzekering tegen het risico van de beeindiging van de regeling. Bij een regeling op basis van vaste pensioentoezeggingen is een dergelijke verzekering, die velerlei vormen kan aannemen (garantie verstrekt door een derde, garantiefonds, staatswaarborg enz.), bedoeld om het hoofd te bieden aan de situatie waarin de aan het pensioenfonds bijdragende onderneming failliet is en de in het bezit van het fonds zijnde activa ontoereikend zijn om de aangegane verplichtingen na te komen. Voorts kan de verzekering zowel bij regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen als bij regelingen op basis van besGhikbare premies van nut zijn ingeval van frauduleuze handelingen van de beheerders sprake is. Hierbij moet echter de valkuil van het morele risico worden vermeden. De wetenschap dat de opgebouwde rechten toch zullen worden gehonoreerd, kan sommige beheerders immers in de verleiding brengen een roekeloze beleggingsstrategie te volgen. Dit kan worden vermeden door uitsluitend ongeoorloofde praktijken te dekken (zoals met name fraude, verduistering en diefstal).

35. Het verdient aanbeveling dat de lidstaten van gedachten wisselen over het nut van een dergelijke verzekering, met name om het hoofd te bieden aan de problemen die door frauduleuze handelingen worden veroorzaakt. Vooral wanneer grensoverschrijdende deelneming mogelijk wordt, is het van essentieel belang dat de potentiele deelnemers over de aan- of afwezigheid van een dergelijke verzekering worden ingelicht.

Nationale ervaringe/t met verzekeringen tegen het risico van de beeindiging van een pensioenregeling

Duitsland: In 1996 vielen ongeveer 57% van de beroepspensioenen in Duitsland onder regeiingen op basis van boekhoudkundige reserves. Volgens de methode van de boekhoudkundige reserves moeten de ondernemingen een boekhoudkundige reserve vormen ter dekking van de door de werknemers opgebouwde pensioenrechten naarmate deze worden verworven. Er bestaat geen wettelijk onderscheid tussen de activa die dienen ter dekking van de pensioenverplichtingen en de overige activa van de onderneming. Teneinde de toegezegde pensioenuitkeringen te garanderen ingeval de werkgever failliet gaat, is het systeem van de boekhoudkundige reserves aan een verplichte faillissementsverzekering gekoppeld. Deze faillissementsverzekering wordt aangeboden door de Pensions-Sicherungs-Verein auf Gegenseitigkeit (PSVaG), een onderlinge verzekeringsmaatschappij. Ter aanvulling van de opbrengst van de beleggingen van de activa van de PSVaG, zijn de werkgevers wettelijk verplicht voldoende af te dragen opdat de faillissementsverzekering volgens het omslagstelsel kan functioneren.

Verenigd Koninkrijk: Het Minimum Funding Requirement (MFR) voorziet in een wettelijk verplicht financieringsniveau dat door de meeste particuliere beroepspensioenregelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen moet worden gerespecteerd. Het MFR fungeert als een soort toets die ervoor moet zorgen dat de regeling te alien tijde over voldoende middelen beschikt om de toegezegde uitkeringen aan de deelnemers uit te betalen. Op deze wijze biedt het MFR bescherming bij insolvabiliteit van de werkgever. Voorts zijn de pensioenregelingen in het Verenigd Koninkrijk veelal aangesloten bij de Pensions Compensation Scheme, een fonds dat de deelnemers in welbepaalde omstandigheden schadeloos stelt wanneer de activa van de regeling ontoereikend zijn om de uitkeringen te betalen (er dient tegelijkertijd aan drie voorwaarden te zijn voldaan: de werkgever moet insolvabel zijn, ruim 10% van de verplichtingen moet ongedekt zijn en de vermindering van de activa moet aan diefstal of fraude toe te schrijven zijn). De schadeloosstelling wordt gefinancierd met behulp van een door alle aangesloten regeiingen verschuldigde bijdrage.

Verenigde Staten: de pensioenen van regeiingen op basis van vaste pensioentoezeggingen worden gegarandeerd door de Pension Benefit Guaranty Corporation (PBGC). De VS-regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen zijn over het algemeen verplicht een verzekering bij de PBGC te nemen, terwijl de PBGC ertoe gehouden is afdoende dekking te verschaffen ter bescherming van de deelnemers aan deze regeiingen. De PBGC wordt gefinancierd door middel van de premies van de pensioenregelingen die bij haar verzekerd zijn, de opbrengst van de beleggingen van haar activa, de activa van de regeiingen bij de beeindiging ervan en de bedragen die worden teruggevorderd van de werkgevers die onvoldoende gedekte plannen beeindigen.

2.2.4 Middelen om een gelijke behandeling van de marktdeelnemers te garanderen

• Algemene opmerkingen

36. De raadpleging over het Groenboek heeft uitgewezen dat steun bestaat voor het idee dat vergelijkbare pensioenproducten een gelijkwaardige prudentiele behandeling rnoeten genieten, ongeacht welke instellingen deze producten aanbieden (levensverzekeraars, pensioenfondsen, een combinatie van banken en verzekeringsmaatschappijen, of instellingen voor collectieve belegging in effecten). De belangrijkste marktdeelnemers die momenteel in het kader van de tweede pijler actief zijn, zijn (open en gesloten) pensioenfondsen (zie kader 9) en levensverzekeringsmaatschappijen. In bijlage 3 wordt een indicatief en schematisch overzicht gegeven van een aantal verschillen tussen deze instellingen en tussen de producten die zij aanbieden.

37. Globaal genomen is de Commissie van oordeel dat voor pensioenfondsen een specifiek regelgevings- en toezichtkader tot stand moet worden gebracht. Het lijkt evenwel niet aangewezen op deze fondsen dezelfde regels toe te passen als die welke voor levensverzekeringsmaatschappijen gelden vanwege de talrijke institutionele en functionele verschillen tussen beide soorten instellingen. Dit neemt echter niet weg dat alles in het werk moet worden gesteld om de deelnemers aan pensioenfondsen zo goed mogelijk te beschermen. Dat houdt in dat rekening moet worden gehouden met de uiteenlopende aard van de pensioenfondsen die in de Unie gevestigd zijn en dat nauwkeurige en strikte regels rnoeten worden vastgesteld die, net zoals bij de verzekeringsondernemingen, op zowel de actiefzijde als de passiefzijde van de balans van de pensioenfondsen betrekking hebben. Alleen op deze wijze zullen de prudentiele voorwaarden voor een gelijke behandeling zijn vervuld.

• Gelijke behandeling van de instellingen

38. Uit institutioneel oogpunt hebben het faillissement van een levensverzekeringsonderneming en de beeindiging van een aan een pensioenfonds gekoppelde regeling zeer verschillende gevolgen voor de begunstigden. Wanneer een pensioenfonds met name als gevolg van het faillissement van de bijdragende onderneming zijn activiteiten staakt, worden de deelnemers als de eigenaren van de activa in het bezit van het fonds beschouwd. Wanneer daarentegen een levensverzekeringsonderneming failliet gaat, is het vaak zo dat degenen die bij deze onderneming een verzekering hebben afgesloten, een groep schuldeisers vormen die pas na verscheidene andere schuldeisers (vereffenaar, werknemers van de onderneming, belastingdiensten, socialezekerheidsinstellingen) hun rechten kunnen laten gelden. Het streven de begunstigde te beschermen, zou een niet volledig gelijkwaardige prudentiele behandeling kunnen rechtvaardigen.

39. Eveneens uit institutioneel oogpunt is het zinvol eraan te herinneren dat de meeste in de Unie actieve pensioenfondsen gesloten fondsen zijn die hun diensten aan een enkele onderneming of groep ondernemingen van eenzelfde bedrijfstak aanbieden24.

Het zijn vooral dergelijke instellingen die men aantreft in het Verenigd Koninkrijk en Nederland, de twee lidstaten van de Unie waar pensioenfondsen het wijdst verbreid zijn. Deze instellingen streven er niet naar hun producten aan andere werkgevers aan te bieden en verschillen daardoor van verzekeringsondernemingen. Er kunnen zich echter wel mededingingsproblemen voordoen vlak voordat een beroepspensioenregeling wordt ingevoerd. Op dat ogenblik dienen de werkgever(s) en/of de sociale partners immers effectief uit te maken of zij van de diensten van een levensverzekeringsonderneming gebruik zullen maken, een gesloten fonds zullen oprichten of aan een open fonds of nog andere regelingen zullen deelnemen.

• Gelijke behandeling van de producten

40. Wat de producten betreft, moet worden benadrukt dat de pensioenfondsen zich veelal niet zelf voor de betaling van de pensioenen garant stellen. Bij regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen is het gewoonlijk de werkgever die borg staat. Bij regelingen op basis van beschikbare premies wordt het beleggingsrisico doorgaans door de deelnemer gedragen. Daartegenover staat dat levensverzekeraars steeds een gegarandeerd vast rentepercentage bieden, behalve voor overeenkomsten die aan beleggingsfondsen zijn gekoppeld. Voor dit type overeenkomsten geldt een veel minder strenge prudentiele regeling, mits de verzekeraars geen beleggingsrisico dragen (solvabiliteitsmarge van 1% van de wiskundige voorzieningen in plaats van 4%)25. Dit lijkt eveneens voor een verschillende prudentiele behandeling te pleiten.

41. Er kan even wel sprake zijn van concurrentieverstoring wanneer een pensioenfonds zich naar analogie van een verzekeringsonderneming voor de betaling van de pensioenuitkeringen garant stelt. In deze specifieke situatie kan worden overwogen een solvabiliteitsmarge van 4% van de wiskundige voorzieningen voor te schrijven, zoals dit ook in de verzekeringssector het geval is. In verscheidene lidstaten van de Unie, zoals bijvoorbeeld Duitsland en Spanje, is dit probleem trouwens op deze wijze geregeld.

• Gelijke behandeling en beleggingsregels

42. Voorts kan ongelijke behandeling op het gebied van de beleggingsregels worden aangevoerd. Deze situatie zou zich met name kunnen voordoen wanneer de beleggingsregels die in het kader van een toekomstige richtlijn worden vastgesteld, van minder restrictieve aard zijn dan de beleggingsregels die sommige lidstaten in het kader van de omzetting van de Derde levensverzekeringsrichtlijn hebben uitgevaardigd. Dit probleem kan op twee manieren worden verholpen. Ofwel unilateraal door de betrokken lidstaten, die hun beleggingsregels kunnen versoepelen waarbij zij er wel zorg voor moeten dragen binnen het kader van de Derde levensverzekeringsrichtlijn te blijven. Ofwel op multilateraal niveau, door zich te beraden over de opstelling van beleggingsregels ad hoc voor de dekking van de technische voorzieningen die verband houden met de groepsverzekeringen welke bij levensverzekeringsmaatschappijen worden gesloten.

In aanmerking te nemen factoren bij bet streven naar gelijke concurrentievoorwaarden voor aanbieders van beroepspensioenregelingen

Het probleem van de gelijke concurrentievoorwaarden kan pas worden opgelost nadat een

algehele analyse is verricht van de pensioenplannen die door de diverse aanbieders worden

beheerd. Daarbij moet met de volgende factoren rekening worden gehouden:

- het type uitkeringen dat wordt verstrekt: er moet een onderscheid worden gemaakt tussen pensioenplannen met vaste verplichtingen (gewoonlijk regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen) en pensioenplannen waarbij de verplichtingen afhankelijk zijn van de behaalde beleggingsresultaten (gewoonlijk regelingen op basis van beschikbare premies). De plannen/regelingen kunnen met behulp van allerlei instrumenten, zoals bijvoorbeeld pensioenfondsen, verzekeringsprogramma's enz., worden gefmancierd;

- het type garanties dat wordt geboden: er moet een onderscheid worden gemaakt tussen door ondernemingen opgerichte pensioenfondsen (waarbij de werkgever en/of de sociale partners doorgaans de eindverantwoordelijkheid voor de betaling van de pensioenuitkeringen dragen) en open of autonome pensioenfondsen (waarbij de fondsen zelf voor de uiteindelijke betaling van de uitkering borg staan of waarbij alle risico's door de werknemer worden gedragen);

- het type risico's: er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de technische risico's (de risico's die verband houden met de pensioenverpiichtingen, zoals met name de actuariele berekeningen en achterliggende prognoses) en de financiele risico's (de risico's die verband houden met de activa die dienen ter dekking van de pensioenverpiichtingen, en die met name met de beleggingen en het rente- en inflatiebeloop samenhangen);

- het type beheer van de activa van de pensioenfondsen: er moet een onderscheid worden gemaakt tussen zelfbeheer (waarbij de betrokken instelling zelf de activa en verplichtingen van de pensioenregeling beheert), gewoon financieel beheer^S en financieel beheer met garantie29;

- de rechten van de deelnemers bij insolvabiliteit: er moet een onderscheid worden gemaakt

tussen, enerzijds, pensioenfondsen waarbij de toekomstige gepensioneerden de enige schuldeisers zijn, en, anderzijds, levensverzekeringsmaatschappijen, waarbij de toekomstige gepensioneerden slechts een van de categorieen schuldeisers uitmaken waarvan de rangorde bij wet is vastgesteld.    - 26 27

2.2.5 Een nieuwe context

43. De intrekking van het voorstel voor een richtlijn dat de Commissie in 1991 had ingediend en in 1993 had gewijzigd28, alsook de problemen die de mededeling van 1994 heeft teweeggebracht29, hebben aangetoond hoe moeilijk het is de door de lidstaten ingenomen standpunten ten aanzien van de wijze waarop het bedrijfseconomisch toezicht op de pensioenfondsen aan de beginselen van de interne markt moet worden aangepast, met elkaar in overeenstemming te brengen. Gezien de reacties op het Groenboek en het overleg dat tot het actiekader voor de financiele diensten heeft geleid, acht de Commissie het niettemin wenselijk op deze materie terug te komen.

44. Dit nieuwe initiatief zou op tal van punten van de eerder gedane voorstellen verschillen, zonder echter de hoofddoelstellingen van de beleggingsvrijheid en het vrije beheer uit het oog te verliezen. De uitkomsten van de raadpleging indachtig, zou de Commissie in het nieuwe voorstel meer aandacht besteden aan de veiligheid van de pensioenfondsen en aan de naleving van de prudentiele basisregels. Er zou niet uitsluitend op de spreiding van de activa de nadruk worden gelegd, maar beter rekening worden gehouden met de voor de passiefzijde van de balans van de pensioenfondsen geldende beperkingen en met het feit dat hoe dan ook moet worden vermeden de concurrentieverhoudingen te verstoren tussen de belangrijkste marktpartijen die op het gebied van de aanvullende tweede-pijlerregelingen actief zijn. Het voorstel zou ten slotte ook ambitieuzer zijn en een eerste stap betekenen op weg naar de totstandbrenging van de voorwaarden die voor de verwezenlijking van grensoverschrijdende deelneming zijn vereist. Aangezien op termijn wellicht transnationale producten op de markt zullen komen, is het noodzakelijk om in de Unie tot een zekere vorm van samenwerking te komen tussen de autoriteiten die in de lidstaten met het toezicht op pensioenfondsen belast zijn. Het zou aanbeveling verdienen zich in de nabije toekomst over de concrete voorwaarden voor een dergelijke samenwerking te buigen.

45. Een eventueel voorstel voor een richtlijn zou bovendien in een totaal andere context dan in 1991 worden ingediend. Er is niet alleen de euro, die de pensioenfondsen meer veiligheid en meer beleggingsmogelijkheden biedt, maar ook het gegeven dat er thans bredere overeenstemming bestaat over het feit dat de pensioenregelingen moeten worden hervormd om aan de in het eerste hoofdstuk van het Groenboek beschreven toekomstige budgettaire en demografische ontwikkelingen het hoofd te bieden. Deze toekomstige ontwikkelingen nopen alle overheden ertoe op hun respectieve bevoegdheidsterreinen alles in het werk te stellen om de financiele haalbaarheid van de pensioenstelsels op een duurzame wijze te verzekeren. Het streven de aanvullende pensioenregelingen de gelegenheid te bieden van de interne markt en de euro te profiteren, moet tegen deze achtergrond worden gezien.

BEVORDEREN VAN HET VRIJE VERKEER VAN WERKNEMERS

3.

46. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de door werkgebonden aanvullende pensioenregelingen veroorzaakte problemen voor het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie.

47. Arbeidsmobiliteit, een van de basisbeginselen van de interne markt, is zo mogelijk nog belangrijker geworden nu de economische en monetaire unie tot stand is gebracht. Europa beschikt reeds over communautaire regels die de eerste-pijlerregelingen voor migrerende werknemers op doeltreffende wijze coordineren. Dankzij deze regels hebben miljoenen Europese werknemers zich voor geheel of een deel van hun beroepsleven binnen de Unie kunnen verplaatsen in de wetenschap dat zij pensioenuitkeringen zullen ontvangen die op basis van het totale aantal in de Unie vervulde dienstjaren berekend zijn. Het ontbreken van een soortgelijk kader voor de coordinatie van aanvullende pensioenen vormt daarentegen een feitelijke barriere voor het vrije verkeer van de Europese werknemers die aan dergelijke regelingen deelnemen. Indien de lidstaten besluiten zich in sterkere mate op aanvullende pensioenregelingen te verlaten, zal deze barriere steeds meer personen hinderen en de bewegingsvrijheid van de Europese arbeidskrachten aan banden leggen.

48. Op de achtereenvolgende Europese Raden is onderstreept dat het van cruciaal belang is dat in de lidstaten de voorwaarden voor de bevordering van het aanpassingsvermogen van de werknemers worden geschapen en flexibele arbeidsmarkten tot stand worden gebracht die soepel op economische veranderingen kunnen reageren. De resterende problemen in verband met aanvullende pensioenen vormen evenwel feitelijke belemmeringen voor het vrije verkeer en het aanpassingsvermogen van werknemers. Deze uitdagingen vereisen een actief optreden van de zij de. van de lidstaten en de Unie om de doelstellingen van de Europese werkgelegenheidsstrategie te realiseren.

3.1 Algemene overwegingen

49. Artikel 42 van het Verdrag van de Europese Gemeenschappen bepaalt dat de Raad met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie de maatregelen vaststelt welke op het gebied van de sociale zekerheid noodzakelijk zijn voor de totstandkoming van het vrije verkeer van werknemers.

50. Op deze grondslag heeft de Gemeenschap wetgeving uitgevaardigd (Verordeningen (EEG) nr. 1408/71 en nr. 574/72)30 die erop gericht is de belemmeringen weg te nemen die de wettelijke pensioenstelsels voor de grensoverschrijdende mobiliteit van de werknemers opwerpen. Deze wetgeving doet geen afbreuk aan de vrijheid van de lidstaten om hun respectieve wettelijke pensioenstelsels naar eigen inzicht te organiseren, maar zorgt ervoor dat een werknemer zich binnen de Unie kan verplaatsen zonder dat hij ook maar enige hinder ondervindt wat zijn pensioen (en andere sociale zekerheidsrechten) betreft van het feit dat hij zich van de ene lidstaat naar de andere begeeft.

51. Bovengenoemde communautaire verordeningen zijn echter niet op aanvullende pensioenregelingen van toepassing.

52. Reeds in haar mededeling aan de Raad van juli 1991 heeft de Commissie de problematiek van de aanvullende pensioenregelingen aangesneden en de richtsnoeren voor het toekomstige optreden terzake aangegeven. Zij heeft daarbij niet alleen de nadruk gelegd op de positieve rol die.de aanvullende regelingen op het gebied van de sociale bescherming van de werknemers vervullen, maar ook gewezen op tal van hinderpalen voor het vrije verkeer van werknemers en dus voor de voltooiing van de interne markt.

53. Het Verdrag eist de afschaffmg van elke vorm van discriminatie op grond van de nationaliteit, alsook de intrekking van elke nationale maatregel waarvan de handhaving de uitoefening door de werknemers van de fundamentele vrijheden die door het Verdrag worden gewaarborgd en vervolgens in meerdere arresten van het Hof van Justitie31 zijn geTnterpreteerd, kan hinderen of ontmoedigen. Het is derhalve absoluut noodzakelijk dat wordt ingegrepen om deze belemmeringen op te heffen en de grensoverschrijdende mobiliteit van de werknemers te bevorderen. Bij dit alles dient echter wel met de specifieke kenmerken van de aanvullende pensioenregelingen rekening te worden gehouden.

54. In het Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt" stelt de Commissie een aantal vragen aan alle belanghebbende partijen (zoals met name regeringen, sociale partners en vertegenwoordigers van de sector van de aanvullende pensioenregelingen) om een beter inzicht te krijgen in de problemen die het vrije verkeer nog in de weg staan. Het betreft meer bepaald de lange opbouwperiodes, de moeilijkheden bij de overdracht van opgebouwde pensioenrechten en de fiscale problemen die uit het opbouwen van pensioenrechten in meer dan een lidstaat voortvloeien.

3.2 Resultaten van de raadpleging over het Groenboek

55. Op het gebied van de sociale zekerheid heeft Verordening (EEG) nr. 1408/71 het mogelijk gemaakt de pensioenregelingen van loontrekkenden, zelfstandigen en hun gezinsleden te coordineren. Vanwege het sterk uiteenlopende karakter van de nationale regelingen bleek enkel een coordinatie maar geen harmonisatie haalbaar. Ook voor aanvullende pensioenregelingen zou een op coordinatie in plaats van op harmonisatie gerichte aanpak de voorkeur verdienen.

56. De readies op het Groenboek wijzen uit dat de door de Commissie voorgestelde aanpak voor de opheffing van de met aanvullende pensioenen samenhangende belemmeringen voor het vrije verkeer van werknemers op brede steun kan rekenen. Deze hinderpalen moeten stapsgewijze worden weggewerkt. Daartoe is het noodzakelijk dat de verdere maatregelen voortbouwen op Richtlijn 98/49/EG, die op 29 juni 1998 is aangenomen. Met deze richtlijn wordt een aanvang gemaakt met het wegnemen van de hinderpalen voor het vrije verkeer van werknemers. De richtlijn biedt gedetacheerde werknemers voortaan de mogelijkheid bijdragen aan de pensioenregeling in hun lidstaat van herkomst te blijven betalen.

57. Het merendeel van de lidstaten acht het in het huidige stadium nog te vroeg om met nieuwe wetgevingsinitiatieven te komen. Daartegenover staat dat de meeste andere actoren (sociale partners, pensioenfondsen) erkennen dat de problemen die de Commissie in haar mededeling van 1991 en in haar Groenboek over de aanvullende pensioenen heeft geschetst, reeel zijn en het vrije verkeer van personen binnen de Europese Unie in de weg staan. Ook het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comite zijn er zich van bewust dat de werknemers die zich binnen de Europese Unie verplaatsen, met ernstige problemen worden geconfronteerd en dat de Gemeenschap nieuwe maatregelen moet treffen om deze belemmeringen op te heffen daar deze zij tegen het principe van de interne markt indruisen.

58. Er werd eveneens op gewezen dat de Commissie pas actie in deze zin mag ondernemen na zich grondig te hebben bezonnen over de wijze waarop de problematiek van de overdraagbaarheid van de pensioenrechten, de lange opbouwperiodes en de dubbele belastingheffmg het best kan worden aangepakt.

59. Voor sommige categorieen migrerende werknemers die zich voor korte tijd van een lidstaat naar een andere verplaatsen, kan grensoverschrijdende deelneming nuttig zijn om zo een wisseling van pensioenregeling en een verlies van pensioenrechten te vermijden. Grensoverschrijdende deelneming van werknemers zal in de praktijk echter zeer moeilijk haalbaar zijn. Daartoe is immers niet alleen de in het vorige hoofdstuk beschreven harmonisatie van prudentiele regels, maar ook de wederzijdse erkenning van de terzake in de lidstaten geldende fiscale bepalingen vereist. Daarbij komt nog dat de bestaande nationale regelgeving met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden op een groot aantal punten zou moeten worden gewijzigd. Daartegenover staat dat grensoverschrijdende deelneming de arbeidsmobiliteit binnen de Unie sterk zou bevorderen en door de vertegenwoordigers van het bedrijfsleven wenselijk wordt geacht. Grensoverschrijdende deelneming moet derhalve als een op middellange a lange termijn door de Europese Unie na te streven doelstelling worden aangemerkt.

60. Het voorstel van de werkgroep op hoog niveau inzake het vrije verkeer van personen om een pensioenforum op te richten, werd over het algemeen gunstig onthaald door de sociale partners, maar niet door de vertegenwoordigers van de nationale regeringen. Deze zouden liever zien dat de Commissie gebruik maakt van bestaande communautaire organen, zoals het Raadgevend Comite voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers. Dit standpunt wordt gedeeld door het Economisch en Sociaal Comite. Het Europees Parlement van zijn kant, is gewonnen voor de oprichting van een pensioenforum.

3.3 Mogelijke maatregelen

61. De commentaren op het Groenboek suggereren dat op meerdere terreinen acties zouden kunnen worden ondernomen.

• Te vervullen voorwaarden om voor aanvullende pensioenrechten in aanmerking te komen

62. Uit de reacties op het Groenboek is voldoende gebleken dat de standpunten van de lidstaten op dit punt mijlenver uit elkaar liggen. In dit stadium lijkt het dan ook voorbarig regelgeving voor te stellen. Er kan evenwel niet worden ontkend dat de voorwaarden voor het opbouwen van pensioenrechten de arbeidsmobiliteit over het algemeen wel degelijk kunnen belemmeren.

63. Een essentieel onderdeel van de Europese werkgelegenheidsstrategie, en als zodanig een van de voornaamste politieke doelstellingen, is de vorming van een goed opgeleid en flexibel Europees arbeidspotentieel voor de volgende eeuw. De lange opbouwperiodes voor aanvullende pensioenregelingen maken het voor de werknemers doorgaans moeilijker om op de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt te reageren door zich naar een andere lidstaat te verplaatsen. Dit is een factor die in de toekomstige arbeidsomgeving een bijzonder belangrijke rol zou kunnen gaan spelen.

64. Tevens kan worden aangevoerd dat te lange opbouwperiodes tot indirecte discriminatie van vrouwelijke werknemers aanleiding geven omdat deze doorgaans het vaakst van baan veranderen of hun loopbaan onderbreken. Dit aspect werd reeds meermaals door de sociale partners en het Europees Parlement benadrukt.

65. De Commissie acht het aangewezen op Europees niveau discussies met de sociale partners aan te knopen om te onderzoeken hoe deze belemmering voor het vrije verkeer van personen kan worden overwonnen.

66. De Commissie zal er in het bijzonder naar streven elke met aanvullende pensioenen verband houdende vorm van discriminatie op grond van het geslacht weg te werken.

• Grensoverschrijdende deelneming van niet-gedetacheerde werknemers die zich voor beperkte periodes binnen de Europese Unie verplaatsen

67. Richtlijn 98/49/EG van 29 juni 1998 biedt door hun werkgever naar een andere lidstaat gedetacheerde werknemers de mogelijkheid aangesloten te blijven bij de aanvullende pensioenregeling in de lidstaat waar zij voordien werkzaam waren. Alle overige werknemers die zich voor korte tijd naar een andere lidstaat verplaatsen, beschikken niet over deze mogelijkheid. Net als de gedetacheerde werknemers wensen deze personen echter zonder onderbreking verder pensioenrechten te kunnen opbouwen totdat zij naar hun lidstaat van herkomst terugkeren. Zij zouden er bijgevolg bij gebaat zijn mochten zij bijdragen aan de aanvullende pensioenregeling in hun lidstaat van herkomst kunnen blijven betalen.

68. In alle reacties die de Commissie heeft ontvangen, wordt gesteld dat de grensoverschrijdende deelneming zoals deze hierboven is beschreven, een belangrijke stap in de richting van het wegnemen van de hinderpalen voor het vrije verkeer van

werknemers binnen de Unie zou betekenen, maar dat deze doelstelling moeilijk te verwezenlijken zal blijken. Zij vereist immers de opheffing van meerdere belemmeringen opdat de werknemer aan zijn oorspronkelijke pensioenregeling kan blijven deelnemen. Het is overigens niet altijd gemakkelijk voor de voormalige werkgever in de lidstaat van herkomst, de nieuwe werkgever in de lidstaat van ontvangst, de werknemer en, in voorkomend geval, de aanvullende pensioenregeling om tot een overeenkomst te komen.

69. De Commissie zal een studie laten verrichten om in detail te onderzoeken hoe de moeilijkheden voor de grensoverschrijdende deelneming van deze categorie werknemers kunnen worden overwonnen. Op basis van de resultaten. van deze studie zal zij de nodige maatregelen nemen om deze problemen te verhelpen.

• Overdraagbaarheid van pensioenrechten

70. In het bijzonder de vakbonden en de vertegenwoordigers van de pensioenfondsen hebben gewezen op de noodzaak op dit gebied actie te ondernemen. Het kan niet worden ontkend dat benadeling van baanwisselaars bij de berekening van overdrachtswaarden en onvolledige voortzetting van "slapende" rechten de mobiliteit van de werknemers ernstig hinderen.

71. De verscheidenheid aan financieringsmethoden voor aanvullende pensioenregelingen, aan methoden voor de actuariele berekening van overdrachtswaarden en aan fiscale regels bemoeilijkt de overdracht van pensioenrechten van de ene lidstaat naar de andere. Technisch gesproken is het in alle landen mogelijk overdrachten uit andere lidstaten te aanvaarden, maar deze mogelijkheid is ofwel vooral van theoretische aard, ofwel voor bepaalde regelingen - zoals boekhoudkundige reserves of omslagstelsels, waarbij geen financiele activa tegenover de pensioenverplichtingen staan -onmogelijk in praktijk te brengen. Overdraagbaarheid zou dus enkel mogelijk zijn in het geval van kapitaaldekkingsstelsels die van een zodanige aard zijn dat zij zich voor een dergelijke procedure lenen.

72. Binnen eenzelfde lidstaat bestaan er over het algemeen gemeenschappelijke actuariele normen voor de berekening van de overdrachtswaarden bij de overdracht van pensioenrechten van de ene regeling naar de andere, mits beide regelingen van dezelfde aard zijn. Aangezien er echter geen gestandaardiseerde benadering voorhanden is voor de behandeling van kapitaaloverdrachten tussen aanvullende regelingen uit verschillende lidstaten, wordt een werknemer die zich naar een andere lidstaat verplaatst sterker benadeeld dan wanneer hij pensioenrechten naar een andere regeling in zijn lidstaat van herkomst overdraagt.

73. Dit probleem kan voor een deel worden opgelost door een minimale gemeenschappelijke norm voor de berekening van de omvang van de kapitaaloverdrachten en voor de omzetting van deze overdrachten in toekomstige pensioenvoorzieningen vast te stellen.

74. Wanneer kapitaaloverdracht onmogelijk is, is behoud van de opgebouwde pensioenrechten de enige optie. In deze gevallen zou moeten worden gegarandeerd dat de begunstigden van zogeheten "slapende" rechten een rechtmatig aandeel uit hun aanvullende pensioenregeling ontvangen. Het moge duidelijk zijn dat de verwezenlijking van al deze doelstellingen heel wat tijd in beslag zal nemen.

75. De Commissie zal haar inspanningen intensiveren om met de medewerking van alle betrokken partijen (vertegenwoordigers van regeringen, sociale partners en instellingen voor aanvullende pensioenvoorziening) bepaalde technische problemen op te lossen die de overdraagbaarheid van pensioenrechten bemoeilijken. Zo zal zij de mogelijkheid onderzoeken om uitsluitend rechten tussen erkende aanvullende pensioenregelingen over te dragen. Daarnaast zal zij nagaan of de actuariele normen voor de berekening van de overdrachtswaarden kunnen worden geharmoniseerd.

76. Deze werkzaamheden zouden als uitgangspunt kunnen dienen voor een gedachtewisseling over de wenselijkheid van de totstandbrenging van een juridisch kader voor de overdracht van pensioenrechten.

77. De Commissie zal tevens haar werkzaamheden op het gebied van de aanvullende pensioenen voortzetten met de publicatie van een tweejaarlijks verslag over de stand van zaken in de verschillende lidstaten. Dit verslag zal worden opgesteld in samenwerking met een netwerk van vooraanstaande nationale deskundigen op het gebied van aanvullende pensioenen.

• Pensioenforum

78. De werkgroep op hoog niveau inzake het vrije verkeer van personen heeft voorgesteld een pensioenforum op te richten. In een dergelijk forum zouden vertegenwoordigers van alle belanghebbende partijen (regeringen, sociale partners en pensioenfondsen) kunnen worden bijeengebracht om na te gaan hoe de met aanvullende pensioenen samenhangende belemmeringen voor de grensoverschrijdende mobiliteit van werknemers eventueel kunnen worden aangepakt. Het forum zou de Commissie kunnen bijstaan bij het zoeken naar passende oplossingen voor de overige onderkende problemen en bij de follow-up van de vigerende communautaire wetgeving.

79. De Commissie onderschrijft dit voorstel en heeft bijgevolg besloten een pensioenforum op te zetten dat tweemaal per jaar zal vergaderen en dat zal bestaan uit vertegenwoordigers van regeringen, sociale partners, pensioenfondsen en, indien wenselijk, andere instellingen die op dit terrein actief zijn.

4. NAAR EEN BETERE COORDINATE VAN DE NATIONALE

BELASTINGSTELSELS

80. In het Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt" werd zowel aan de tweede-pijlerregelingen als aan de derde-pijlerregelingen aandacht besteed. Bij beide regelingen doen zich overigens in feite dezelfde fundamentele fiscale problemen voor. Om praktische redenen zou de eerste fase van de voorgestelde communautaire aanpak echter alleen betrekking hebben op de fiscale behandeling van grensoverschrijdende bijdragen van migrerende werknemers aan tweede-pijlerregelingen.

4.1 Resultaten van de raadpleging over het Groenboek

81. De verscheidenheid, complexiteit en specifieke kenmerken van de nationale belastingregels die over een tijdspanne van vele jaren tot stand zijn gekomen, worden als belangrijke hinderpalen voor het vrije verkeer van personen en voor de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van aanvullende pensioenen en levensverzekeringen bestempeld. De problemen houden hoofdzakelijk verband met de algemene vraag hoe grensoverschrijdende betalingen aan pensioenfondsen of levensverzekeringsmaatschappijen moeten worden behandeld en met het feit dat migrerende werknemers geconfronteerd worden met twee of zelfs meer pensioen- en belastingstelsels die niet noodzakelijkerwijze vergelijkbaar zijn.

Kader 11

Overzicht van de problemen die uit heterogene belastingstelsels voortvloeien

In tal van lidstaten genieten overeenkomsten op het gebied van aanvullende pensioenvoorzieningen en levensverzekeringscontracten met niet-ingezeten instellingen een minder gunstige fiscale behandeling dan overeenkomsten of contracten met ingezeten instellingen. Er is over het algemeen geen sprake van wederzijdse erkenning. Het is dan ook zeer zeldzaam dat een pensioenregeling die in de ene lidstaat is erkend, ook aan de fiscale eisen van een ander land voldoet. Het gevolg hiervan is dat personen die hun wettelijk pensioen wensen aan te vullen en daarbij belastingvoordeel willen genieten, in de praktijk geen andere keuze hebben dan producten van nationale aanbieders te kopen. Om deze laatste op hun nationale markt te kunnen beconcurreren, zien de buitenlandse aanbieders van aanvullende pensioenvoorzieningen en levensverzekeringsproducten zich verplicht zich daar te gaan vestigen. Dit doet afbreuk aan de vrijheid van dienstverrichting en de vrije keuze van de consumenten.    .

Een werknemer die zich binnen de Europese Unie verplaatst, verkeert vaak in de onmogelijkheid de polis te behouden die hij in zijn lidstaat van herkomst heeft gesloten omdat de lidstaat van ontvangst de aftrekbaarheid van de premies niet toestaat of belasting heft op de door de werkgever betaalde bijdragen, wat hij niet zou doen indien deze bijdragen aan een ingezeten instelling werden betaald.

Het ernstigste probleem doet zich voor wanneer een persoon migreert van een lidstaat die het VVB-systeem toepast (bijdragen vrijgesteld, groei van het polisbedrag vrijgesteld, uitkeringen belast) naar een lidstaat die het BVV-systeem hanteert (bijdragen belast, groei van het polisbedrag vrijgesteld, uitkeringen vrijgesteld) en omgekeerd. Dit fundamentele gebrek aan samenhang tussen belastingstelsels kan tot dubbele niet-belastingheffing (de bijdragen kunnen worden afgetrokken en de uitkeringen worden niet belast) of dubbele belastingheffing (zowel bijdragen als uitkeringen worden belast) leiden.

Tijdens de raadpleging is gebleken dat velen het VVB-systeem het beste achten; zij waren van oordeel dat het op termijn algemeen moet worden ingevoerd. Het belangrijkste voordeel ervan is dat geen belasting op onzekere toekomstige uitkeringen wordt geheven; de uitkeringen zijn immers niet erfelijk en het kan gebeuren dat de begunstigde overlijdt voordat hij op pensioen gaat (in het kader van een BVV-systeem zou hij dan via zijn bijdragen belastingen hebben betaald op pensioenuitkeringen die hij nooit heeft ontvangen).

Ook pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen kunnen op fiscale belemmeringen stuiten, met name wanneer zij over de grenzen heen beleggen. Sommige van deze hinderpalen houden verband met het feit dat pensioenfondsen vaak van belastingen zijn vrijgesteld. Een van de voorbeelden die in de reacties op het Groenboek werden geciteerd, was het feit dat een bepaalde lidstaat belasting heft op de vermogenswinst behaald door niet-ingezeten instellingen die beleggen in activa die in deze lidstaat werden verworven of worden verhandeid, terwijl ingezeten pensioenfondsen van deze belasting zijn vrijgesteld. Dit verstoort de allocatie van activa binnen de interne markt. Wat de cumulatie van pensioenuitkeringen betrefit, worden vaak uitsluitend voor binnenlandse beleggingen belastingverminderingen toegekend.

De bovenbeschreven problemen zijn uiteraard nog groter in situaties waarin meer dan twee landen betrokken zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer een migrerende werknemer werkzaam is voor een in een andere lidstaat gevestigde onderneming en bijdragen betaalt aan een aanvullende pensioenregeling die zich in nog een andere lidstaat bevindt. Sommige commentatoren hebben daarom aangedrongen op oplossingen op Europees niveau. Zij vinden met name dat een pensioenplan moet worden ontwikkeld dat in alle lidstaten dezelfde belastingvoordelen geniet. Volgens hen zou dit mettertijd kunnen leiden tot het ontstaan van echte pan-Europese pensioenfondsen die hun activiteiten overal in Europa kunnen ontplooien zonder op fiscale belemmeringen te stuiten en zodoende in staat zijn van de gerealiseerde schaalvoordelen te profiteren.

82. Tijdens de raadpleging is ook ingegaan op de vraag hoe deze problemen kunnen worden overwonnen. Sommigen waren de mening toegedaan dat de Commissie richtsnoeren dient op te stellen op basis van de beginselen en praktijken die een aantal bestaande bilaterale overeenkomsten gemeen hebben. Tijdens de besprekingen werd benadrukt dat niet-bindende maatregelen weliswaar makkelijker haalbaar kunnen zijn, maar dat deze in de praktijk wellicht slechts een beperkt nut zullen hebben. Bilaterale belastingverdragen hebben het voordeel dat ze op de pensioenstelsels van de betrokken landen kunnen worden toegesneden. Daartegenover staat dat het voor de lidstaten uitermate omslachtig en tijdrovend zou zijn om 105 verdragen32 te moeten sluiten of herzien, zonder dat daarbij gelijke behandeling kan worden gewaarborgd en discriminatie kan worden uitgesloten. Het onmiddellijke praktische nut van de voorgestelde richtsnoeren zou derhalve beperkt kunnen uitvallen, omdat het tientallen jaren zou vergen om deze in de vigerende bilaterale belastingverdragen op te nemen.

83. Anderen waren van oordeel dat communautaire wetgeving de meest voor de hand liggende oplossing is. Wederzijdse erkenning van pensioenregelingen, maatregelen ter voorkoming van dubbele belastingheffing, maar ook regels voor het garanderen van een adequate belastingheffing, een doeltreffend systeem voor de uitwisseling van informatie en een efficiente regeling voor het verlenen van wederzijdse bijstand bij de belastinginning werden genoemd als mogelijke onderdelen van een eventueel communautair initiatief. De belanghebbenden hebben onderstreept dat juridisch bindende maatregelen, zoals een multilateraal verdrag of een richtlijn, rechtszekerheid zouden verschaffen en een gelijk speelveld tot stand zouden brengen.

4.2 Mogelijke maatregelen

84. Dit is vooral van belang voor werknemers die zich van een lidstaat naar een andere verplaatsen en die het risico lopen hun rechten te verliezen in de lidstaat waar reeds pensioenrechten werden opgebouwd. Momenteel bestaat er geen communautaire wetgeving tot regeling van de bevoegdheid om belasting over pensioenuitkeringen te heffen of tot regeling van de fiscale behandeling van overdrachtswaarden die werden opgebouwd in het kader van een pensioenregeling waaraan voordien werd deelgenomen. Overeenkomstig de artikelen 39 en 43 van het Verdrag en Verordening (EEG) nr. 1612/6833 moeten de lidstaten er echter op toezien dat werknemers die hun recht op vrij verkeer uitoefenen, aan geen ongegronde beperkingen of vormen van discriminatie onderworpen zijn.

85. Het is weliswaar van belang ervoor te zorgen dat een migrerende werknemer of gepensioneerde zich niet geheel aan belastingheffing kan onttrekken, maar de lidstaten moeten ook vermijden dat migrerende personen tweemaal worden belast. Momenteel bevatten de meeste belastingverdragen bepalingen in die zin. Deze zijn veelal gebaseerd op artikel 18 van het OESO-modelverdrag inzake dubbele belasting naar het inkomen en naar het vermogen, waarin het recht om belastingen te heffen aan het land van verblijf wordt toegekend. Indien er geen bilateraal verdrag is gesloten, hangt de wijze waarop dubbele belastingheffing wordt vermeden van de nationale wetgevingen van de betrokken lidstaten af.

86. De Commissie heeft in de notulen van de Raad ECOFIN van 1 december 1997 een verklaring laten opnemen waarin zij heeft toegezegd om in samenwerking met de werkgroep voor belastingbeleid de problemen in verband met de heffing van belasting over levensverzekeringsovereenkomsten en aanvullende pensioenen te bestuderen met het oog op de eventuele opstelling van een voorstel voor een richtlijn. De uiteindelijke doelstelling van deze werkzaamheden is het waarborgen in de praktijk van het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen (de artikelen 39 en 43 van het EG-Verdrag) en van de vrijheid van dienstverrichting (artikel 49 van het EG-Verdrag) zoals deze eveneens in de Derde levensverzekeringsrichtlijn (Richtlijn 94/96/EG) zijn neergelegd. Deze werkzaamheden zijn reeds aangevat.

• Beginselen voor een gecoordineerd optreden

87. Volgens de Commissie hebben de ervaring met het Groenboek over aanvullende pensioenen, de schriftelijke readies op het Groenboek en de daarop aansluitende hoorzitting bewezen dat er een brede consensus bestaat over het feit dat een gecoordineerde en stapsgewijze aanpak noodzakelijk is. Na evaluatie van de resultaten van de raadpleging komt de Commissie tot de conclusie dat een dergelijke gecoordineerde aanpak op de volgende beginselen dient te berusten:

- het is niet de bedoeling de nationale regelingen voor de heffing van belasting over aanvullende pensioenen en levensverzekeringen te harmoniseren. Een gecoordineerde aanpak moet echter wel flexibel genoeg zijn om rekening te houden de veelheid aan regels die in de lidstaten bestaan. Op het gebied van de sociale zekerheid heeft een dergelijke aanpak reeds succes gehad (Verordening (EEG) nr. 1408/71);

- de vrijheid van dienstverrichting en het vrije verkeer van werknemers mogen niet worden gehinderd door een nodeloos restrictieve of discriminerende fiscale behandeling van grensoverschrijdende pensioenen en levensverzekeringen;

- elke gezamenlijke aanpak moet de lidstaten in staat stellen en helpen de fiscale ontvangsten in te vorderen die zij op grond van hun belastingwetgeving gemachtigd zijn te innen. Deze aanpak moet uitmonden in een daadwerkelijk toepasbaar systeem dat de belastingplichtigen ervan doordringt dat zij hun fiscale verplichtingen moeten vervullen en zich niet aan deze verplichtingen kunnen onttrekken, waar zij ook verblijven of beleggen.

• De invloed van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen

88. Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen druisen alle restricties die voortvloeien uit ongegronde verschillen in de fiscale behandeling van grensoverschrijdende pensioenen en levensverzekeringsproducten in tegen het EG-Verdrag en met name tegen de artikelen 39, 43, 49 en 56. In zijn arrest in de zaak-Safir34 stelde het Hof dat regels die een verschillende fiscale behandeling van buitenlandse verzekeringspolissen voorschrijven die de verzekeringnemers ervan kan weerhouden levensverzekeringspolissen bij in andere lidstaten gevestigde maatschappijen af te sluiten, in beginsel met artikel 49 van het Verdrag in strijd zijn. Bovendien heeft het Hof de argumenten die ter rechtvaardiging van deze restricties werden aangevoerd en met name het argument van de fiscale samenhang, krachtig van de hand gewezen. Er zij op gewezen dat het Hof sedert het arrest in de zaak-Bachmann35 dit argument in het kader van het belastingbeleid nooit meer heeft aanvaard.

• Stand van zaken in de werkgroep voor belastingbeleid

89. Tijdens de vergadering van 3 juli 1998 van de werkgroep voor belastingbeleid werd de leden gevraagd zich over de belangrijkste aspecten van een gecoordineerde aanpak van de heffmg van belasting over aanvullende pensioenen en levensverzekeringen uit te spreken. De leden waren het er unaniem over eens dat de gedachtewisseling op dit gebied diende te worden voortgezet, waarbij de meesten onder hen waren gewonnen voor een gecoordineerde aanpak. De bovenbeschreven beginselen - geen harmonisatie, geen discriminatie en geen verlies van belastinginkomsten - konden op zeer brede steun rekenen. Er werd bevestigd dat het probleem van de migrerende werknemers met spoed moet worden behandeld. Tevens werd voorgesteld te bestuderen hoe tot een betere uitwisseling van informatie kan worden gekomen.

Sommigen bepleitten bindende juridische maatregelen - waarbij de meesten onder hen het sluiten van een multilateraal verdrag voorstonden terwijl anderen fel tegen een dergelijke oplossing waren gekant en ten hoogste met richtsnoeren konden instemmen. Een aantal leden heeft er tevens op aangedrongen niet alleen de fiscale aspecten te bestuderen, maar ook de sociale en juridische problemen onder de loep te nemen.

90. Tijdens de vergadering van de werkgroep voor belastingbeleid van 8 maart 1999 is overeenstemming bereikt over het feit dat een stapsgewijze aanpak de voorkeur verdient om de moeilijke en uiteenlopende problemen op te lossen. De leden van de werkgroep stelden eveneens dat in een eerste fase de fiscale behandeling van grensoverschrijdende bijdragen van migrerende werknemers aan tweede-pijlerinstellingen aan de orde zou moeten komen. De op boekhoudkundige reserves berustende regelingen dienen evenwel buiten beschouwing te blijven omdat het daarbij niet gaat om door de werknemers gestorte bijdragen, maar uitsluitend om een door de werknemer aangegane verplichting.

• In de toekomst te ondernemen werkzaamheden

91. De Commissie is van oordeel dat de werkgroep voor belastingbeleid het meest aangewezen forum is om de lidstaten te raadplegen over de wijze waarop dit thema verder kan worden uitgediept. Gezien de complexe aard van de materie, werd besloten een technische subgroep in te stellen om de werkgroep voor belastingbeleid bij te staan.

92. De Commissie hoopt dat de werkzaamheden van de werkgroep voor belastingbeleid en de technische subgroep als uitgangspunt kunnen dienen voor de formulering van een adequaat wetgevingsinitiatief in 1999 of in 2000. Uit het voorgaande volgt dat een dergelijk initiatief niet meer dan een eerste stap zal zijn op weg naar een ambitieuzere aanpak op dit terrein. In het kader van deze eerste fase zou de fiscale behandeling van grensoverschrijdende bijdragen van migrerende werknemers aan fondsen voor aanvullende pensioenvoorziening centraal staan.

Naar aanleiding van de raadpleging over het Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt" te overwegen maatregelen

MaatregelenDoelstellingenBetrokken

instellingen/instanties
Voorgesteld

tijdschema
Voorstel voor een richtlijn tot vaststelling van prudentiele regels voor pensioenfondsenBeschermen van de rechten van de deelnemers, de ‘ beleggingsvrijheid en de vrijheid van beheer. Vergemakkelijken van de grensoverschrijdende deelneming.De Commissie en de belanghebbende partijen, vervolgens de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comite.Goedkeuring door de Commissie eind 1999/begin 2000. Onderhandelingen in de Raad en het Europees Parlement vanaf 2000.
Coordinate van de belastingstelsels van de lidstaten op hot gebied van aanvullende pensioenen cn levensverzekeringcnVergemakkelijken van de uitoefening van het recht op

arbeidsmobiliteit en op het vrij verrichten van diensten op het gebied van aanvullende pensioenen en levensverzekeringen.
De lidstaten en de Commissie in het kader van de werkgroep voor belastingbeleid. De Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comite in de veronderstelling dat de Commissie een voorstel voor een richtlijn indient.Voortzetting van het overleg in 1999. Mogelijke indiening van een voorstel voor een richtlijn eind 1999 of begin 2000.
Raadpleging over de voorwaarden voor het opbouwen van aanvullende pensioenrechtenUitstippelen van methoden om de arbeidsmobiliteit te bevorderen.De Commissie en de sociale partners.In de loop van 1999 of 2000.
Haalbaarheidsstudie

over

grensoverschrijdende

deelneming
Grondig bestuderen van de belemmeringen die grensoverschrijdende deelneming in de weg staan. Uitstippelen van methoden om deze belemmeringen op te heffen.De Commissie.In de loop van 1999 of 2000.
Oprirhting van een pensioenforumOprichten van een specifiek forum voor het voeren van een dialoog over pensioenen en arbeidsmobiliteit.De Commissie.In de loop van 1999 of 2000.
Technische werkzaamheden in verband met de overdraagbaarheid van aanvullende pensioenrechtenOnderzoeken onder welke voorwaarden een wetgevingsvoorstel kan worden ingediend.De Commissie in samenwerking met de lidstaten, de sector van de pensioenfondsen en de sociale partners.In de loop van 1999 of 2000. Mogelijke indiening van een wetgevingsvoorstel in de loop van 2000.

Rendement van de beleggingsportefeuilles van pensioenfondsen 1984-1996

(procentueel gemiddelde van het totale reele rendement in nationale munteenheid)

1984-19931984-1996
Belgie8,89,0
Denemarken6,36,0
Duitsland7,27,0
Ierland10,311,0
Japan6,50,0
Nederland7,78,0
Spanje7,0-
Zweden8,1-
Zwitserland4,44,0
Verenigd Koninkrijk10,210,0
Verenigde Staten9,79,0
Geen kwantitatieve beperkingen9,59,5
Kwantitatieve

beperkingen
6,95,2
Bronnen: EFRP-verslag, juni 1996; Pragma Consulting; en OECD Staff Calculations.

Indicatieve vergelijking tussen levensverzekeringsondernemingen, open pensioenfondsen en gesloten pensioenfondsen

Levensverzckcrings-ondcrncmingen (via groepspolisscn)Open

pensioenfondsen
Gesloten

pensioenfondsen
Aurd Min de activiteitCommerciele activiteit waarbij een veelheid van producten wordt aangeboden.Commerciele activiteit waarbij een enkele dienst wordt aangeboden.Over het algemeen niet-commerciele activiteit waarbij een enkele dienst wordt aangeboden.
Kclalic met andere financiele actorcnDienstverrichters.Consumenten en dienstverrichters.Consumenten en dienstverrichters.
Silualic bij de beeindiging van bcroeps-pensioen-regelingenDe verzekeringnemers zijn over het algemeen schuldeisers als alle anderen.36 Alle schuldeisers laten in een welbepaalde volgorde hun rechten gelden.De deelnemers worden als eigenaren beschouwd van de activa die het pensioenfonds in zijn bezit heeft.De deelnemers worden als eigenaren beschouwd van de activa die het pensioenfonds in zijn bezit heeft.
Guruntic van de behiling van de uitkcringcn

bij

aanvullende

beroeps-

pensioen-

regelingen
Gegarandeerd door de verzekeraar, met uitzondering van de verzekeringen welke verbonden zijn met een beleggingsfonds wanneer bepaald is dat de verzekeraar geen beleggingsrisico draagt.Doorgaans

gegarandeerd door het pensioenfonds bij regelingen op basis van vaste

pensioentoezeggingen.

Bij regelingen op basis van beschikbare premies wordt het beleggingsrisico gedragen door de werknemer.
Doorgaans gegarandeerd door de werkgever bij regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen. Bij regelingen op basis van beschikbare premies wordt het beleggingsrisico gedragen door de werknemer.
Relatie met de dcelnemers aan beroeps-pensioen-regelingenIndirect, via de werkgever.Indirect, via de werkgever.De deelnemers zijn veelal bij het beheer van de regeling betrokken.

Uit deze bijlage blijkt dat een voor 100% uit aandelen samengestelde portefeuille over een periode van 10 jaar vrijwel even volatiel (of, anders gezegd, even "veilig") zou zijn geweest als een voor 100% uit obligaties samengestelde portefeuille, maar dat de aandelen een rendement van ongeveer 7% zouden hebben opgeleverd, tegen 3 a 4% voor de obligaties. 3% per jaar maakt over de gehele duur van een beroepsleven een enorm verschil uit. Met minimaal risico wordt de geringste volatiliteit bedoeld die met een optimale combinatie van aandelen en obligaties zou zijn verkregen.

Vereinigde Staten: Jaarlijks totaal rendement per categorie activa (1926-1995):


VS-schatkistpapier

Staatsobligaties op middellange termijn

Staatsobligaties op lange termijn Bedrijfsobligaties op lange termijn

Aandelen van kleine ondernemingen Aandelen van grote ondernemingen

15

0    5    10

Bron: Morgan Stanley Dean Witter.

Aandelenmarkten versus obligatiemarkten Verschillen in rendement tussen aandelen en obligaties Lokale valuta

JaarcijfersPeriode van 15 jaar 1984-1998Periode van 10 jaar 1989-1998
Belgie9,09 %1,98 %
Duitsland4,36 %3,71 %
Frankrijk3,12 %0,17 %
Italie0,95 %-3,47 %
Nederland7,18 %7,95 %
Verenigd Koninkrijk3,67 %1,40 %
Verenigde Staten5,29 %7,08 %
Zweden4,32 %2,94 %
Zwitserland9,88 %12,08 %
Bron: Pragma Consulting NV/SA.
Spreiding van de activa
LandNationale

aandelen

%
Nationale

obligaties

%
Buiten-

landse

aandelen

%
Buiten-

landse

obligaties

%
Onroerend

goed

%
Liquidi-

teiten/

andere

%
Duitsland67134133
Belgie18312412510
Denemarken176571■82
Spanje96521-23
Finland96911713 11
Frankrijk875510-2
Ierland242633467
Italie256--402
Noorwegen13606678
Nederland547191072
Portugal    ’

Verenigd
1472 214127
Koninkrijk53922628
Zweden20648—8—
Zwitserland1025571637 3)

) Geldmarktinstrumenten.

2) 50% vastrentende effecten en 50% effecten met variabele rentevergoeding.

3) Met inbegrip van leningen aan werkgevers, hypothecaire kredieten en andere leningen op korte termijn.

Bron:    European Pension Fund Managers Guide, Volume I - The Marketplace,

1998 ; William M. Mercer

Bevolking en activa ter dekking van pensioenen
LandBevolking (in miljoen)Afhanke-

lijkheids-

graad0
Waarde van de activa ter dekking van pensioenen in miljard $Activa ter dekking van pensioenen in % van het BBPActiva ter dekking van pensioenen per inwoner (x 1 000$)
Duitsland82.0-21.7310143.8
Belgie10.224.225112.5
Denemarken5.3■22.41488427.9
Spanje39.323.52240.6
Finland5.120.940357.9
Frankrijk58.622.79571.6
Ierland3.619.029428.0
Italie57.423.29171.6
Noorwegen4.425.035237.9
Nederland15.618.850212732.2
Portugal

Verenigd
9.922.41091.0
Koninkrijk59.024.610157717.2
Zweden8.928.61426616.0
Zwitserland7.122.428811740.6

” Verhouding tussen de bevolking van 65 jaar of ouder en de bevolking van 15 tot en met 64 jaar.

Bron:    Population Concern, 30 juni 1997, European Pension Fund Managers Guide,

Volume I - The Marketplace, 1998 ; William M. Mercer

Lijst van termen met betrekking tot het beheer van pensioenfondsen

Actuariele berekening: berekening die door een actuaris wordt verricht om uit te maken of een pensioenregeling over voldoende activa beschikt om haar verplichtingen (passiva) te kunnen nakomen. De actuaris dient er zich eveneens van te vergewissen dat de technische voorzieningen correct zijn berekend.

Asset liability management: methode waarmee wordt beoogd de risico's tot een minimum te beperken door erop toe te zien dat passiva, activa, liquiditeit en beleggingsstrategie zo goed mogelijk op elkaar zijn afgestemd.

Beschikbare premies (regeling op basis van): regelingen waarbij alleen de bijdragen vaststaan. De uitkeringen varieren naar gelang van de omvang van deze bijdragen en het rendement van de activa. Het beleggingsrisico wordt doorgaans gedragen door de werknemer.

Bewaarder: persoon, veelal een kredietinstelling, aan wie de activa van een fonds en de waardepapieren die deze activa belichamen, in bewaring zijn gegeven.

Bijdragende onderneming: de onderneming of groep ondememingen die van de diensten van een fonds gebruik maakt om de werknemers een pensioen te garanderen.

Financieringsvereiste: vereiste dat de waarde van de activa van een fonds die dienen ter dekking van de aangegane verplichtingen, niet lager is dan de waarde van deze verplichtingen.

Fondsbeheerder: persoon aan wie het algemene fondsbestuur, zowel op financieel gebied (spreiding van de activa) als op administratief gebied, is toevertrouwd. De beheerders zijn gewoonlijk vertegenwoordigers van de deelnerqers en van de werkgever. Het fondsbestuur kan eveneens worden gedelegeerd aan trustees, die zich er dan toe moeten verbinden het fonds naar best vermogen te besturen.

Spreiding van de activa: de verdeling van het vermogen van een fonds over de diverse categorieen activa en/of geografische zones.

Technische voorzieningen: post aan de passiefzijde van de balans van een pensioenfonds waarin de door het fonds aangegane verplichtingen zijn opgenomen. Tegenover deze technische voorzieningen moeten activa staan waarvan de liquiditeit, de veiligheid (diversificatie) en het rendement op de verplichtingen zijn afgestemd.

Valutacongruentie: vereiste dat de activa die dienen ter dekking van bepaalde verplichtingen, in dezelfde valuta als deze verplichtingen luiden.

Vaste pensioentoezeggingen (regeling op basis van): regeling waarbij de uitkeringen van tevoren vaststaan (bv. een percentage van het laatst verdiende loon), ongeacht de omvang van de bijdragen en het rendement van de activa. Het is doorgaans de werkgever die zich voor de betaling van het pensioen garant stelt.

Vermogensbeheerder: persoon op wie een pensioenfonds een beroep doet om zijn vermogen te beheren. Het kan gaan om een kredietinstelling, een verzekeringsmaatschappij of een instelling voor collectieve belegging in effecten. Sommige fondsen geven er de voorkeur aan hun vermogen zelf te beheren.

ISSN 0254-1513

COM(1999) 134 def.
DOCUMENTEN

NL

10 05 06 01

Catalogusnummer: CB-CO-99-242-NL-C

Bureau voor officiele publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg

1

   Zie European Economy, "The Welfare State in Europe, Challenges and reforms" (nr. 4, 1997).

2

   Zie European Economy, "Ageing and Pension Expenditure prospects in the Western World" (nr. 3, 1996).

3

   Opzetten van een actiekader voor financiele diensten, COM(I998) 625.

4

   COM(1997) 283. De readies op dit Groenboek zijn samengevat in een werkdocument (CAB/62/98), dat op de Intemetsite van DG XV kan worden geraadpleegd (http://europa.eu.int/comm/dgl5).

5

   In dit document wordt onder pensioenfondsen verstaan: instellingen voor werkgebonden aanvullende pensioenvoorziening.

6

   Bron: European Federation for Retirement Provision (EFRP). Dit percentage bedraagt 20% na aftrek van de activa die boekhoudkundige reserves en collectieve levensverzekeringen vertegenwoordigen.

7

Deze zijn aanwezig op de markt voor werkgebonden aanvullende pensioenregelingen in de vorm van groepsverzekeringscontracten. In sommige lidstaten worden dergelijke pensioenproducten ook door insteilingen voor collectieve belegging in effecten (ICBE's) aangeboden.

8

Dit is vooral van belang voor regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen.

9

   Zie de mededeling van de Commissie "Modernisering en verbetering van de sociale bescherming in de Europese Unie" (COM(97) 102 def.) en een thans in behandeling zijnde ontwerp-mededeling, getiteld "Een Europa voor alle leeftijden".

10

   Resolutie van de Raad van 22 februari 1999 betreffende de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 1999(5530/99).

11

   COM(97) 283 def.

12

   Bron: European Federation for Retirement Provision (EFRP).

13

Bovengenoemd document CAB/62/98.

14

   Beschikking nr. 1692/96/EG van 23 juli 1996.

15

   De voorstellen van de Commissie met betrekking tot de pensioenfondsen moeten bijgevolg in samenhang worden gezien met de werkzaamheden die op het gebied van het risicokapitaal werden ondemomen. Zie "Risicokapitaal: sleutel voor de schepping van werkgelegenheid in de EU" (SEC(98) 552).

16

hiervoor bestaat een daadwerkelijke eengemaakte markt die op een dertigtal regelgevende of wetgevingsbesluiten is gebaseerd.

17

   ESC 1403/97.

18

   Punt 3 van resolutie A4-0400/98.

19

   Zie hoofdstuk 4.

20

   Indien tot een politiek optreden op dit gebied moet worden besloten, is het wenselijk dat dit geschiedt op basis van statistieken die de economische realiteit van de sector weerspiegelen. Eurostat heeft daarom de aanzet gegeven tot de totstandbrenging van een gemeenschappelijk kader voor het verzamelen, opstellen, toezenden en evalueren van statistieken over de structuur, de activiteiten en de prestaties van de in de lidstaten van de Unie gevestigde pensioenfondsen. Dit kader, dat in een bijlage bij Verordening nr. 58/97 van de Raad wordt beschreven, zou in de loop van het jaar 2000 in werking kunnen treden.

21

   De op een omslagstelsel gebaseerde instellingen en de voorzieningen op grand van boekhoudkundige reserves, waarbij geen instelling voor pensioenvoorziening wordt opgericht die los staat van de onderneming, zullen derhalve niet door de richtlijn worden bestreken. Het zou immers weinig zinvol zijn beleggingsregels uit te vaardigen voor voorzieningen die onder meer speciaal bedoeld zijn als bran van zelffinanciering voor de onderneming die aan het plan bijdraagt. Bovendien zal het wellicht noodzakelijk blijken een lijst op te stellen van de socialezekerheidsinstellingen die van het toepassingsgebied van de richtlijn moeten worden uitgezonderd.

22

Zie punt 5 van bijlage 1 bij Richtlijn 92/96/EEG (Derde levensverzekeringsrichtlijn). Er zij gewezen op de volgende asymmetrie: de levensverzekeringsmaatschappijen die gevestigd zijn in lidstaten die tot de eurozone behoren, beschikken niet over de mogelijkheid de in valuta's van niet-deelnemende landen luidende activa als congruent met hun verplichtingen in euro te beschouwen.

23

Deze opmerkingen hebben vooral betrekking op regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen. Bij regelingen op basis van beschikbare premies is de uitkering waarop de werknemer recht heeft immers afhankelijk van de som van de gestorte bijdragen en de opbrengst van de beleggingen van deze bijdragen; de werknemer draagt bijgevolg het volledige beleggingsrisico.

24

Zie kader 6 en bijlage 2.

25

Zie artikel 19, onder e), van de Eerste levensverzekeringsrichtlijn (79/267/EEG).

26

28    Door levensverzekeringsmaatschappijen verrichte activiteit als bedoeld in artikel 1, punt 2, onder c), van Richtlijn 79/267/EEG.

27

29    Door levensverzekeringsmaatschappijen verrichte activiteit als bedoeld in artikel 1, punt 2, onder d), van Richtlijn 79/267/EEG.

28

   9 1/C 312/04.

29

   94/C 360/08.

30

De bijgewerkte versie van deze verordeningen is bekendgemaakt in PB L 28 van 30.1.1997. Sedert de uitbreiding van het toepassingsgebied tot de zelfstandigen dient te worden verwezen naar artikel 308 van het Verdrag, dat als aanvullende rechtsgrondslag fungeert.

31

Zie arrest van 14 februari 1995 in zaak C-279/93, Finanzamt Koln-Altstadt/Schumacher, Jurispr. 1995, biz. 1-225; arrest van 31 maart 1993 in zaak C-19/92, Kraus, Jurispr. 1993, biz. 1-1663; arrest van 11 augustus 1995 in zaak C-80/94, Wielockx, Jurispr. 1995, biz. 1-2493; arrest van 27 juni 1996 in zaak C-107/94, Asscher, Jurispr. 1996, biz. 1-3089.

32

Binnen de Unie zijn 105 bilaterale relaties tussen de lidstaten mogelijk, waarvan er momenteel 98 onder een bilateraal of multilateraal verdrag ter voorkoming van dubbele belastingheffing vallen. Slechts enkele van deze verdragen bevatten reeds uitvoerige bepalingen ten aanzien van aanvullende pensioenregelingen. In een Unie met 20 lidstaten zou het aantal bilaterale relaties oplopen tot 190.

33

Verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, PB L 257 van 19.10.1968, biz. 2 tot en met 12.

34

   Zaak C-l 18/96, Jurispr. 1998, biz. 1-1897.

35

   Zaak C-204/90, Jurispr. 1992, biz. 1-249. Het Hof stelde dat de weigering van Belgie om de aftrekbaarheid van pensioenbijdragen en levensverzekeringspremies toe te staan, een geval van discriminatie was uit hoofde van de artikelen 39 en 49 van het Verdrag. Het Hof voegde daar echter-aan toe dat een dergelijke discriminatie gezien de kenmerken van het Belgische belastingstelsel gerechtvaardigd was om de fiscale samenhang te handhaven. Er zij op gewezen dat het Belgische belastingstelsel in een uitstel van betaling van belasting op en niet in een vrijstelling van in Belgie gesloten pensioenovereenkomsten voorziet. In deze omstandigheden wordt de weigering om de in het kader van een niet-Belgische verzekering betaalde premies vrij te stellen van belastingheffing, gecompenseerd door het feit dat, anders dan bij een in Belgie gesloten polis, geen enkele belasting zou worden geheven over de uitkeringen van een gelijkwaardige verzekering. De met betrekking tot de fiscale samenhang door het Hof gevolgde redenering is uiteengezet in het arrest in de zaak-Wielockx (zaak C-80/94, Jurispr. 1995, biz. 1-2493).

36

Zie in dit verband het door de Commissie ingediende voorstel voor een richtlijn betreffende de liquidatie van verzekeringsondernemingen (89/C 253/04, PB van 6 oktober 1989).