Het opgeblazen Gemeentefonds

27 juni 2025, column J.Th.J. van den Berg

Het Gemeentefonds omvat de jaarlijkse algemene uitkering van de rijksoverheid aan de gemeenten. Aan de besteding worden geen inhoudelijke eisen gesteld. De verdeling ervan gebeurt op basis van een ingewikkeld systeem van maatstaven die moeten waarborgen dat alle gemeenten even rechtvaardig worden behandeld.

Dat wil niet zeggen, dat gemeentebesturen met die uitkering kunnen doen wat zij willen. Zij zijn wettelijk verplicht tal van uitgaven te doen ten behoeve van hun burgers. Daartoe maken zij gebruik van het Gemeentefonds; een groot deel van de fondsuitkering gaat dan ook op aan verplichte uitgaven.

Ministeries kunnen er ook voor kiezen de gemeenten bepaalde taken op te dragen en daar apart voor te betalen in de vorm van een ‘specifieke uitkering’. Het geld mag dan alleen daarvoor worden gebruikt. Gemeenten houden er niet erg van, omdat ze geen enkele bestedingsvrijheid hebben. De administratie ervan kost voorts veel tijd en geld. Als ze uit de Gemeentefondsmiddelen dankzij zuinig beheer geld overhouden, dan mogen ze het bespaarde geld vrij besteden.

Toch zitten er nadelen aan het Gemeentefonds.1) Voor het kabinet en de Tweede Kamer ziet het fonds er net zo uit als rente-uitgaven: het is veel geld maar je hebt over de besteding niets te zeggen. De verleiding is dan groot om te denken dat er dan wel een paar miljard af kunnen, die het rijk aan andere nuttige dingen kan uitgeven. Het ontbreekt nogal eens aan het besef dat gemeenten dit vele geld hard nodig hebben voor wettelijk verplichte voorzieningen. Dit psychologisch lastige fenomeen is de laatste decennia alleen maar sterker geworden, omdat het Gemeentefonds jaarlijks ongeveer 40 miljard euro omvat. (Rond 2000 ging het nog om 16 miljard en waren alleen al de rente-uitgaven van het rijk veel hoger, om over sociale uitgaven en onderwijs maar te zwijgen.)

Het tweede nadeel laat zich raden: het gaat niet alleen om grotendeels verplichte uitgaven, maar dikwijls worden taken aan gemeenten toegewezen met zeer gedetailleerde voorschriften over de wijze van uitvoering. Die maken het werk van het lokale bestuur zowel ingewikkeld als financieel riskant. Soms is het zelfs de vraag of je nog wel van decentralisatie mag spreken, zoals in een vorige column al werd opgemerkt.2)

Bekostiging uit het Gemeentefonds staat dus op gespannen voet met de gedetailleerde bestedingsvoorschriften die andere wetten aan het lokale bestuur opdragen. Die spanning is de laatste tien jaar alleen maar groter geworden: door omvangrijke decentralisaties is het Gemeentefonds volledig uit zijn krachten gegroeid, maar zijn tegelijk de bestedingsvoorschriften aldoor gedetailleerder geworden.

Gemeentebesturen wilden bovendien een andere wijze van berekenen (‘normering’ geheten) van wat er jaarlijks aan tegemoetkoming uit het fonds bij zou moeten. Niet langer zou de ontwikkeling van de rijksuitgaven bepalend moeten zijn, maar de groei van het bruto binnenlands product. Het bbp als maatstaf zou per 2026 worden ingevoerd. Maar, was de redenering, dan moest een deel van de uitkering worden vervangen door de bevoegdheid van gemeenten zelf belastingen te heffen naast de nu bekende OZB.

Uiteindelijk schrok het vierde kabinet-Rutte daar weer voor terug, maar liet vervolgens een gat van enige miljarden vallen. Gemeenten gingen over 2026 spreken als het ‘ravijnjaar’, ook veroorzaakt door een veel te krappe bekostiging van de jeugdzorg. Even dreigde er zelfs een procedure voor de rechter, totdat het huidige kabinet bereid bleek het ravijn tenminste gedeeltelijk te dichten. Men moet vooral premier Schoof nageven: hij toont meer besef van de gemeentelijke zorgen dan zijn voorganger.

Het hoofdprobleem blijft echter. Dat is een opgeblazen Gemeentefonds en tegelijk, langs een omweg, gedetailleerde bestedingsdwang. Is dat fonds nog de zegen die vooral gemeenten er steeds in hebben gezien? Zij zouden wel eens meer kunnen zijn gediend met een groter eigen belastinggebied met volledige bestedingsvrijheid. Daarnaast met een stelsel van brede specifieke uitkeringen, die wel aan een doel zijn gebonden maar met ruim geformuleerde voorwaarden. Dat is dus iets anders dan de 185 dunne straaltjes geld die nu voor specifieke uitkeringen doorgaan. Het Gemeentefonds zou moeten worden ingekrompen tot een buffer voor algemene en onverwachte uitgaven, zoals dat in veel landen om ons heen ook het geval is.