Controversieel is niet zonder reden

4 juli 2025, column Bert van den Braak

Het controversieel verklaren van wetgeving werd lang gemotiveerd met de stelling: "laat nu eerst de kiezers spreken". Wetsvoorstellen die 'omstreden' waren, konden beter blijven liggen tot na de verkiezingen. Dat is echter niet de belangrijkste reden. In het normaal functionerende parlementaire stelsel kan een kabinet (of minister) dreigen met crisis ('onaanvaardbaar verklaren') als een onwelgevallig amendement wordt aangenomen of een wetsvoorstel dreigt te worden verworpen. De Kamer kan op haar beurt dreigen met een motie van wantrouwen als het kabinet tegen de wens van een meerderheid ingaat. Bij een demissionair kabinet ontbreken beide mogelijkheden.

Er is geen oplossing voor een eventueel conflict. In de vertrouwensvraag zit de crux van het controversieel verklaren. Kamers (in het bijzonder de Tweede Kamer) moeten daarom een (nieuw) conflict met het demissionaire kabinet zien te voorkomen. Toen in 2007 een conflict tussen de demissionaire minister Verdonk i en een Kamermeerderheid dreigde te ontstaan over een amendement (op een wijziging van de Wet op het Nederlanderschap) leidde dit bijvoorbeeld (bijna) tot een impasse.1)

Het begrip 'omstreden' werd lang uitgelegd als: een aanzienlijke minderheid is mogelijk tegen. Lange formaties en periodes zonder volwaardig kabinet zorgden voor een iets andere uitleg. Er werd minder controversieel verklaard. In november 2002, na de val van het kabinet-Balkenende I i, werd al tijdens een interpellatie-Lycklama a Nijeholt i/De Boer i (PvdA/GroenLinks) gedebatteerd over de uitleg die demissionair premier Balkenende i gaf aan het begrip 'controversieel'. De interpellanten vonden dat te weinig terughoudendheid werd betracht. De premier deed in hun ogen te veel een beroep op het 'landsbelang'. Was hij zich er wel van bewust dat zijn kabinet niet langer over een democratisch mandaat beschikte?

Nu was de val in 2002 bijzonder. Ze ontstond immers vanwege de instabiliteit bij regeringspartij LPF i, dat twee ruziënde ministers zag vertrekken. Van een conflict tussen kabinet en Kamermeerderheid was geen sprake. Wel bedongen coalitiegenoten CDA en VVD dat er (in januari 2003) verkiezingen zouden worden gehouden. Daarmee was het kabinet wel formeel demissionair geworden, hoewel hem zijn grondslag niet was ontvallen.

In 2006 stapte D66 uit het kabinet-Balkenende II i vanwege een geïsoleerd conflict (het intrekken van de verblijfsvergunning van VVD-Tweede Kamerlid Hirsi Ali i). Het ging primair om een conflict met de D66-fractie; de D66-bewindslieden wilden eigenlijk 'gewoon' hun karwei afmaken. D66 (en LPF) bleken tijdens een korte (in)formatie bereid een minderheidskabinet van CDA en VVD (Balkenende III i) te gedogen en dat, materieel gezien demissionaire, kabinet kon nog even doorregeren. Sindsdien kwamen er ook geregeld lange formaties voor (2010, 2017, 2021, 2023), waardoor de noodzaak 'gewoon' door te regeren groter werd. Sommige zaken, zoals de begroting, kunnen ook niet wachten.

De oorzaak van de crisis speelt een rol bij de mate waarin wetsvoorstellen controversieel worden verklaard. Nu is er met het uit de coalitie treden van de PVV sprake van wegvallen van steun. Daarmee is het kabinet overgeleverd aan de wensen van 'toevallige' Kamermeerderheden. Dat kan tot problemen leiden. Bedacht moet worden dat geen kabinet (en geen minister) gehouden is zonder meer de Tweede Kamer te volgen. Het kabinet heeft een eigen verantwoordelijkheid. In die zin is de Kamer ook veel onmachtiger dan het mogelijk lijkt. Aangenomen moties kunnen - meer nog dan gewoonlijk - simpel terzijde worden gelegd.

Dat neemt niet weg dat conflicten met een demissionair kabinet moeten worden voorkomen, want die kunnen tot een impasse leiden. Controversieel verklaring helpt daar bij. Normale verhoudingen verdienen verre de voorkeur. Individuele ministers kunnen misschien nog tot aftreden worden gedwongen,2) maar toch niet allemaal en zeker niet tegelijk.

  • 1) 
    Na aanneming van een amendement-Huizinga (CU) vroeg minister Verdonk de (eind)stemming aan te houden. Een meerderheid verzette zich daar tegen, maar uiteindelijk werd besloten te wachten op een nieuw kabinet. (Handelingen TK, 15 februari 2007)
  • 2) 
    Demissionaire ministers traden wel af (Hirsch Ballin, Van Thijn, Hennis, Kaag, Bijleveld), maar het ging daarbij om hun eigen (politieke) afweging.