Parlementaire enquête Fraudebeleid en Dienstverlening - Hoofdinhoud

Op 11 februari 2021 besloot de Tweede Kamer tot het houden van een parlementaire enquête naar de affaire rondom de kinderopvangtoeslag. De aanleiding was het eerder gepubliceerde rapport 'ongekend onrecht' van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag i (POK) dat stelde dat de rechtsstaat is geschonden en tienduizenden ouders ten onrechte van fraude werden beschuldigd. Het doel was verder onderzoek naar onder andere het onrechtmatig selecteren op nationaliteit, de fraudeopsporing buiten Toeslagen en het delen van persoonsgegevens met andere overheden, alsmede de rol van de Tweede Kamer.

Het besluit kwam voort uit motie 35510, nr.19, ingediend op voorstel van Lilian Marijnissen (SP) en ondertekend door 50PLUS i, GroenLinks i, de Groep- iVan Kooten-Arissen i en de Groep-Krol i, waarbij een ruime Kamermeerderheid voor stemde. De Kamer was van mening dat de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) 'lang niet alles heeft onderzocht' en zette hierom de parlementaire enquête in om de onderste steen boven te halen.

De enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening stond onder voorzitterschap van Salima Belhaj i (D66). De openbare verhoren waren in de periode 6 september tot 6 oktober 2023. Het eindverslag verscheen op 26 februari 2024. Daarin werden harde oordelen geveld over alle staatsmachten, maar ook over Kamerleden en journalisten. De Tweede Kamer debatteerde in april 2024 met de enquêtecommissie.

Aanleiding

In 2005 werd de kinderopvangtoeslag ingevoerd, waarbij het idee was om ouders die recht hadden op kinderopvangtoeslag snel uit te betalen. Op 19 augustus 2017 bracht de Nationale ombudsman een rapport uit met de titel 'Geen powerplay maar fair play'. Dit rapport geeft een indicatie van de manier waarop de Belastingdienst honderden ouders te hard heeft aangepakt en in grote financiële problemen gebracht heeft.

Na een reeks affaires rondom fraude met toeslagen, zoals de Bulgarenfraude en mediaschandalen over fraude door gastouderbureaus die tot het aftreden van staatssecretaris van Financiën Frans Weekers i (VVD) leidde, hadden opeenvolgende kabinetten vanaf 2010 besloten tot steeds strengere voorwaarden voor de aanvraag van kinderopvangtoeslag. Hierin werd fraudebestrijding centraal gesteld, waarbij harde wetgeving werd ingevoerd die belastingambtenaren dwong tot een 'alles of niets' uitvoering van de wet, waarbij ouders die beschuldigd worden van zelfs kleine vergrijpen, zoals achterstallige betalingen, de volledige hoeveelheid aan kinderopvangtoeslag moeten terugbetalen.

Hoewel belastingambtenaren problemen in de hardheid van de wet opmerkten en dit probeerden te communiceren naar hogere hand, resulteerde dit niet in ingrijpende verandering. Ook rechters en de Raad van State besloten in verscheidene zaken dat de harde uitvoering in overeenkomst was met de intentie van de wet.

Eerste onderzoeken gestart

In 2018 kreeg het schandaal voor het eerste grote aandacht in de politiek en de media na berichtgeving door RTL Nieuws en Trouw. Na Kamervragen van voornamelijk SP-Kamerlid Renske Leijten i en CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt i werd het onderwerp steeds belangrijker. In oktober 2019 maakte de Raad van State rechtsomkeert, en kwam zij terug op haar oorspronkelijke jurisprudentie, door te concluderen dat de huidige uitvoering van de Belastingdienst en de 'alles of niets' lijn niet de goede interpretatie van de wet was geweest.

Op 18 december 2019 stapte staatssecretaris van Financiën Menno Snel i (D66) op, nadat het overleven van een motie van wantrouwen onvoldoende bleek te zijn om de aanhoudende kritiek te doen verstommen.

In maart 2020 verschenen verscheidene rapporten van de Adviescommissie Uitvoering Toeslagen, die duidelijk maakten dat de Belastingdienst een harde aanpak had uitgevoerd om fraude te bestrijden. Hierna deed minister van Financiën Wopke Hoekstra i aangifte tegen de Belastingdienst. De Belastingdienst gaf toe ook gebruik gemaakt te hebben van etnisch profileren, waarbij burgers met een dubbele nationaliteit strenger gecontroleerd werden.

Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK)

Op 2 juli 2020 gaf het parlement opdracht tot de instelling van een Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK). Het doel van de ondervraging was om meer zicht te krijgen op de politieke besluitvorming en de verantwoordelijkheid binnen de ambtenarij op het fraudebeleid bij de kinderopvangtoeslag en de reactiviteit op signalen dat het fraudebeleid en de 'alles of niets' aanpak die de belastingdienst hanteerde in disproportioneel harde uitkomsten resulteerde.

Naast de POK had de Tweede Kamer op 11 februari 2020 een Parlementair onderzoek uitvoeringsorganisaties i ingesteld, naar aanleiding van een motie van Pieter Heerma i (CDA), die een algemener onderzoek moest doen naar de problemen bij uitvoeringsorganisaties van de overheid. Het doel van het onderzoek was om de oorzaken van de problemen binnen de overheid inzichtelijker te maken, evenals de uitvoerbaarheid van beleid beter te waarborgen. Uit het eindrapport, gepresenteerd op 25 februari 2021, blijkt dat burgers in de knel komen door slechte samenwerking tussen kabinet, Tweede Kamer en uitvoeringsorganisaties.

Conclusie Rapport 'Ongekend Onrecht'

Op donderdag 17 december 2020 publiceerde de POK het vernietigend rapport 'ongekend onrecht' over de rol van politieke partijen en politici die betrokken waren bij de affaire. Op basis van openbare verhoren van betrokken politici, concludeerde de commissie dat de affaire ver teruggaat, en het gevolg is van een reeks verhardingen binnen het fraudebeleid.

Verder constateerde zij dat bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag de principes van de rechtsstaat in het geding waren gekomen, waarbij ruim 25.000 ouders 'ongekend onrecht' is aangedaan. Specifiek het ministerie van Financiën i werd verweten, geleid te zijn geweest door een te harde 'alles of niets' aanpak, terwijl het ministerie van Sociale Zaken i onvoldoende oplettend was geweest en te weinig actief op verontrustende signalen heeft gereageerd. Ook de rechtspraak, evenals de Raad van State i, hadden hun functie om de rechten van burgers te beschermen ontoereikend uitgevoerd.

Het kabinet en het parlement "mag het zich aanrekenen dat zij wetgeving heeft vastgesteld die spijkerhard was en die onvoldoende de mogelijkheid bood recht te doen aan individuele situaties." Als één van de belangrijkste oorzaken dat de affaire zo lang heeft kunnen voortduren, wordt de gebrekkige informatievoorziening binnen de Rijksoverheid aangewezen. "De slechte informatievoorziening heeft bij herhaling geleid tot een ernstige belemmering van het (politiek) functioneren van bewindspersonen", aldus het rapport.

Ook de rechtspraak speelde volgens de commissie een zeer kwalijke rol. Door het in stand houden van de spijkerharde uitvoering van de regelgeving van de kinderopvangtoeslag heeft de rechtspraak "zijn belangrijke functie van (rechts)bescherming van individuele burgers veronachtzaamd."

Politieke consequenties

Het rapport leidde tot de val van het Kabinet Rutte-III i, waarbij de coalitiepartijen unaniem besloten dat aftreden onvermijdelijk was. Ook trok minister Eric Wiebes i (VVD) van Economische Zaken en Klimaat zich direct terug als minister en trok Lodewijk Asscher i zich terug als lijsttrekker van de Partij van de Arbeid i (PvdA).

Erkenning institutioneel racisme

Op 30 mei 2022 erkende het kabinet in een brief aan de Tweede Kamer dat bij een deel van de Belastingdienst sprake is geweest van institutioneel racisme. Staatssecretaris van Financiën Marnix van Rij schreef in de brief dat de voorbeelden "die binnen de selectie van het intensief toezicht" zijn aangetroffen "onacceptabel zijn".

Het besluit tot het houden van een parlementaire enquête komt voort uit motie 35510, nr.19, ingediend op voorstel van Lilian Marijnissen (SP) en ondertekend door 50PLUS, GroenLinks, de Groep-Van Kooten-Arissen en de Groep-Krol, verder gesteund door de VVD, CDA, PvdA, D66, ChristenUnie, de SGP en DENK.

De motie stelde dat de POK heeft aangetoond dat de rechtsstaat was geschonden en tienduizenden ouders onterecht zijn beschuldigd van fraude, en constateerde dat 'de ondervragingscommissie lang niet alles heeft onderzocht, zoals het onrechtmatig selecteren op nationaliteit, de fraudeopsporing buiten Toeslagen, hoe persoonsgegevens gedeeld zijn met andere overheden en doorwerkten in fraudeopsporing elders, maar dat ook de rol van de medewetgever hierbij niet onderzocht was.'

De tijdelijke commissie voor Fraudebeleid en Dienstverlening i, waarvan Salima Belhaj (D66) voorzitter was, deed een voorstel voor de opzet van een parlementaire enquête over de dienstverlening, handhaving en fraudebestrijding bij overheidsdiensten. Dit voorstel is in februari 2022 aangenomen.

Op 3 februari 2022 is de enquêtecommissie officieel van start gegaan.

Het onderzoek

Met haar onderzoek vormde de parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening een oordeel over hoe de overheid fraude aanpakte. De focus lag hierbij op wat er in het verleden is misgegaan en of burgers in deze gevallen de mogelijkheid hadden op te komen tegen deze besluiten van de overheid.

Hierbij was de commissie zowel geïnteresseerd in de totstandkoming van het beleid als in de uitvoering ervan. In het bijzonder had de commissie oog voor het gebruik van discriminerende risicoprofielen en de rol van de Tweede Kamer. Het uiteindelijke doel was het trekken van lessen voor de toekomst om vertrouwen in de overheid als een rechtvaardig orgaan terug te winnen.

De commissie probeerde aan deze taak te voldoen door antwoord te geven op de volgende twee hoofdvragen:

• - 

  Hoe kan worden verklaard dat de wijze waarop de overheid fraude bestrijdt heeft geleid tot tekortschietende dienstverlening aan en rechtsbescherming van burgers?
• - 

  Welke rol hadden betrokken actoren bij de totstandkoming en uitvoering van dit fraudebeleid en welke lessen kunnen worden getrokken, opdat iedereen kan vertrouwen op een rechtvaardige behandeling door de overheid?

De eerste fase van het onderzoek bestond uit een contextanalyse. Er werd een onderzoek uitgevoerd naar de manier waarop het fraudebeleid zich de afgelopen dertig jaar ontwikkelde. Hierbij werd ook gekeken naar hoe het denken over fraude zich ontwikkelde sinds de jaren negentig.

Het vervolg van het onderzoek van de enquêtecommissie focuste op de uitvoering van het fraudebeleid door het UWV, het Inlichtingenbureau en de Belastingdienst.

Conclusies

De belangrijkste conclusie is dat in een verhard politiek en maatschappelijk klimaat fraudebestrijding is doorgeschoten. Mensen die een fout(je) maakten, werden direct bestempeld tot fraudeur. Daarnaast schoten alle staatsmachten ernstig te kort. Het harde beleid werd aangejaagd door Kamerleden en journalisten, waarbij fraudegevallen werden uitvergroot. Daardoor werden goedwillende burgers feitelijk als potentiële fraudeurs bestempeld.

De wetgever faalde door met wetgeving te komen die moeilijk uitvoerbaar was, de rijksoverheid door persoonlijke levenssfeer te schenden en toegang tot het recht te beperken, en de rechterlijke macht door steeds de zijde van de overheid te kiezen. De fouten hadden een versterkend effect, waardoor de gevolgen voor betrokken burgers verergerden. De keuze om de verlening van toeslagen aan de Belastingdienst op te dragen, was een cruciale fout.

Bij het ontstaan van het politieke klimaat speelden Kamerleden een belangrijke rol. Daarnaast betekende de (financiële) keuze voor bezuiniging op de rechtsbijstand, dat burgers die door de wetgeving in problemen kwamen moeilijk hun recht konden zoeken. Bij de uitvoering werd een harde lijn gekozen, die tot onterechte terugvorderingen en boetes leidden.

Die fouten werden niet alleen bij de toeslagen gemaakt, maar ook bij de zogenoemde Fraudewet (wet boetes Participatiewet). De waarschuwing van het UWV dat de wet onrechtvaardig uitpakte, werd genegeerd. De boete voor extreme overtredingen werd tot standaard gemaakt voor alle fouten. Signalen dat het fout ging bij de uitvoering werd genegeerd.

Aanbevelingen

• - 

  De commissie is voor opheffing van het verbod wetten aan de Grondwet te toetsen
• - 

  De waakhondfunctie van de Autoriteit Persoonsgegevens moet worden versterkt
• - 

  De overheid dient aansprakelijk te worden gesteld voor discriminerende handelingen
• - 

  De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State moet onderdeel van de rechterlijke macht worden

• - 

  Voorkomen moet worden dat overheidshandelen onevenredige gevolgen voor burgers heeft
• - 

  Wetten moeten beter aansluiten bij mensen in de samenleving
• - 

  Persoonlijk contact met de overheid dient een recht te zijn

• - 

  Het toeslagenstelsel dient te worden afgeschaft
• - 

  Het handhavings- en sanctiestelsel moet grondig worden herzien
• - 

  Er dient een landelijk dekkend netwerk voor sociale hulp te komen
• - 

  Er moet meer geld naar (gesubsidieerde) rechtsbijstand

• - 

  De ondersteuning en positie van Kamerleden dient te worden versterkt.

*Namens het CDA nam oorspronkelijk René Peters i deel aan de commissie. Hij werd later tijdelijk opgevolgd door Evert Jan Slootweg i. In juni 2023 werd bekend dat zij beiden definitief de commissie hadden verlaten. In juli 2023 keerde Slootweg echter terug in de commissie.

**Namens de VVD was Ingrid Michon-Derkzen i tot 22 december 2022 lid van de commissie. Zij werd hierna tijdelijk vervangen door Hatte van der Woude i. In juni 2023 had de VVD zich teruggetrokken uit de commissie. In juli 2023 werd bekend dat Thierry Aartsen i alsnog plaatsneemt in de commissie.