Vragen en antwoorden: Mededeling van de Commissie betreffende richtsnoeren begrotingsbeleid 2023

Met dank overgenomen van Europese Commissie (EC) i, gepubliceerd op woensdag 2 maart 2022.

Waarom brengt de Commissie deze mededeling uit?

De mededeling geeft de lidstaten richtsnoeren voor het begrotingsbeleid in 2023. Op basis van de economische winterprognoses 2022 van de Commissie en rekening houdend met de buitengewoon grote onzekerheid rond de economische ontwikkelingen, met inbegrip van de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde invasie van Oekraïne door Rusland, worden in de mededeling de hoofdbeginselen uiteengezet om het begrotingsbeleid in 2023 en daarna te voeren en te coördineren. Ook wordt door de meest recente ontwikkelingen benadrukt dat een sterke coördinatie van het economisch en budgettair beleid nodig is en dat het begrotingsbeleid klaar moet staan om te reageren op snel veranderende omstandigheden. De richtsnoeren zullen waar nodig aan de economische ontwikkelingen worden aangepast. Tot slot wordt in de mededeling ook een overzicht gegeven van de stand van zaken bij de evaluatie van de economische governance.

In de mededeling wordt rekening gehouden met de positieve ervaringen met soortgelijke richtsnoeren van de Commissie van maart 2021, die hebben bijgedragen tot het voortdurende overleg in de Raad i, in de Eurogroep i en met andere Europese en internationale belanghebbenden over de passende budgettaire beleidsrespons op de coronacrisis en de aanpassing ervan aan de veranderende situatie.

In de richtsnoeren staan de hoofdbeginselen waarop de lidstaten zich moeten baseren voor het opstellen van hun stabiliteits- en convergentieprogramma's. Verdere richtsnoeren zullen worden verstrekt in het voorjaarspakket van de Commissie voor het Europees Semester in mei 2022, dat voor elke lidstaat een aanbeveling voor het begrotingsbeleid zal omvatten.

Hoe heeft de Russische invasie van Oekraïne de economische vooruitzichten beïnvloed?

In de economische winterprognoses 2022 is geen rekening gehouden met de invasie van Oekraïne en de daaruit voortvloeiende geopolitieke spanningen. Deze tasten de groeivooruitzichten aan en doen de risico's verder neerwaarts neigen. Zo kan de inflatie hoger uitvallen dan verwacht door de kostendruk als gevolg van knelpunten aan de aanbodzijde. Hogere energieprijzen die in grotere mate van producenten- naar consumentenprijzen worden doorberekend, kunnen op de totale vraag wegen. De mondiale knelpunten in de toelevering zullen waarschijnlijk tot ver in 2022 blijven bestaan. Bovendien kunnen loonstijgingen die mogelijk hoger zijn dan de productiviteit zorgen voor tweede-ronde-effecten die hoger uitvallen dan verwacht, waardoor de inflatie gedurende een langere periode hoog kan blijven. Het begrotingsbeleid moet klaarstaan om te reageren op snel veranderende omstandigheden. De Commissie zal de situatie nauwlettend volgen en zal haar richtsnoeren aanpassen waar nodig.

Wat zijn de belangrijkste onderwerpen in deze mededeling?

In de mededeling staan de vijf hoofdbeginselen waarop de Commissie zich baseert bij de beoordeling van de stabiliteits- en convergentieprogramma's van de lidstaten en worden op basis van de economische winterprognoses 2022 van de Commissie de gevolgen geschetst voor de begrotingsaanbevelingen die zij in mei 2022 aan de lidstaten voorstelt voor hun begrotingsplannen voor 2023. Door de uitzonderlijke onzekerheid en risico's is een sterke coördinatie van het economisch en budgettair beleid nodig om uit de COVID-19-crisis te komen. De Commissie zal de situatie nauwlettend volgen en zal haar beleidsrichtsnoeren aanpassen waar nodig.

In de mededeling wordt ook een overzicht gegeven van de stand van zaken bij de evaluatie van de economische governance.

Wat zijn de vijf beginselen in deze mededeling?

In de mededeling staan de vijf hoofdbeginselen waarop de Commissie zich baseert bij de beoordeling van de stabiliteits- en convergentieprogramma's van de lidstaten en bij de begrotingsaanbevelingen die zij in mei 2022 aan de lidstaten voorstelt voor hun begrotingsplannen voor 2023. Deze vijf beginselen zijn:

  • Zorgen voor beleidscoördinatie en een consistente beleidsmix. Coördinatie van het begrotingsbeleid blijft van cruciaal belang. Een voortdurende sterke coördinatie van het begrotingsbeleid is nodig om een soepele overgang naar een nieuw en duurzaam groeipad en budgettaire houdbaarheid te waarborgen. De passende begrotingskoers voor de eurozone moet het resultaat zijn van een goed evenwicht tussen houdbaarheidsoverwegingen en stabiliseringsoverwegingen. Het is van essentieel belang dat die samenhang wordt bereikt op landniveau en dat rekening wordt gehouden met de eurozone en de EU.
  • Zorgen voor een houdbare schuld door middel van een geleidelijke en kwalitatief hoogwaardige begrotingsaanpassing en economische groei. Een meerjarige begrotingsaanpassing in combinatie met investeringen en hervormingen om het groeipotentieel te ondersteunen, is nodig om de schulddynamiek om te buigen. Het is belangrijk te zorgen voor houdbare overheidsfinanciën door middel van een geleidelijke vermindering van de hoge overheidsschuld.
  • Investeringen stimuleren en duurzame groei bevorderen. Alle lidstaten moeten investeringen in het algemeen beschermen en, indien gerechtvaardigd, nationaal gefinancierde investeringen uitbreiden, ook voor de groene en de digitale transitie. Er moet worden ingezet op een hoge kwaliteit van de investeringen, in overeenstemming met de investeringen die uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit worden gefinancierd.
  • Bevorderen van begrotingsstrategieën die stroken met een middellangetermijnaanpak van begrotingsaanpassing, waarbij rekening wordt gehouden met de herstel- en veerkrachtfaciliteit. De begrotingsaanpassing in lidstaten met een hoge schuldenlast moet geleidelijk zijn, niet tot een al te restrictief begrotingsbeleid leiden en worden geschraagd door investeringen en hervormingen die het groeipotentieel nieuw leven inblazen, waardoor geloofwaardige neerwaartse schuldtrajecten kunnen worden gerealiseerd. Bij de aanpassing van het begrotingsbeleid moet rekening worden gehouden met de effecten van de RRF-steun op de economische activiteit.
  • Differentiëren van de begrotingsstrategieën, rekening houdend met de eurozone. Begrotingsaanbevelingen moeten nog steeds worden gedifferentieerd tussen de lidstaten en rekening houden met mogelijke overloopeffecten tussen landen.

Bevat deze mededeling formele begrotingsrichtsnoeren voor de lidstaten? Wat is het verschil met het jaarlijkse pakket van het Europees Semester?

De mededeling bevat geen formele richtsnoeren voor de lidstaten in het kader van het Europees Semester of het stabiliteits- en groeipact. Het is de bedoeling de lidstaten meer duidelijkheid te verschaffen voor het opstellen van hun stabiliteits- en convergentieprogramma's.

De richtsnoeren in de mededeling van vandaag zullen een bijdrage leveren aan de komende besprekingen in de Raad Ecofin en de Eurogroep. Op basis van deze besprekingen en rekening houdend met de veranderende economische situatie zal de Commissie eind mei 2022 voor elke lidstaat specifieke richtsnoeren voor het begrotingsbeleid voorstellen als onderdeel van het voorjaarspakket van het Europees Semester.

Wat is de wisselwerking tussen de begrotingsrichtsnoeren voor 2023 en de herstel- en veerkrachtfaciliteit?

De herstel- en veerkrachtfaciliteit (RRF) draagt bij aan de ondersteuning van overheidsinvesteringen en -hervormingen in de lidstaten, die tegen 2026 moeten zijn verwezenlijkt. Deze investeringen en hervormingen helpen veerkracht op te bouwen en de groene en digitale doelstellingen van de EU te verwezenlijken. De uitgaven die door de herstel- en veerkrachtfaciliteit worden gefinancierd met niet-terugbetaalbare steun, maken de financiering mogelijk van kwalitatief hoogstaande investeringsprojecten en dekken de kosten van productiviteitsverhogende hervormingen zonder dat zij leiden tot grotere tekorten en schuld.

De financiering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit zal dus het economisch herstel stimuleren, een hogere potentiële groei bevorderen en een geleidelijke verbetering van de begrotingsposities ondersteunen, ook in lidstaten met de hoogste overheidsschuldquote.

Om de positieve effecten van de door de herstel- en veerkrachtfaciliteit gefinancierde steun te maximaliseren:

  • moeten door de lidstaten gefinancierde overheidsinvesteringen worden bevorderd en beschermd in nationale begrotingsplannen voor de middellange termijn;
  • moet het begrotingsbeleid van de lidstaten worden geheroriënteerd om de groene en digitale transitie te ondersteunen, teneinde aanhoudende en duurzame groei tot stand te brengen;
  • moeten succesvolle schuldverminderingsstrategieën gericht zijn op begrotingsconsolidatie, op de kwaliteit en samenstelling van de overheidsfinanciën, en op het bevorderen van groei.

Hoe moeten de lidstaten hun begrotingsstrategieën voor de middellange termijn opstellen?

De mededeling geeft aan dat de stabiliteits- en convergentieprogramma's moeten aantonen hoe de begrotingsplannen van de lidstaten voor de middellange termijn zorgen voor i) een geleidelijke vermindering van de overheidsschuld tot een prudent niveau en ii) voor duurzame groei door middel van geleidelijke consolidatie, investeringen en hervormingen.

Voorts moeten de plannen voor de middellange termijn consistent zijn met de schuldhoudbaarheidsanalyse van de lidstaten. Zij moeten worden onderbouwd met concrete en gedetailleerde verwijzingen naar hun geplande investeringen en hervormingen, en rekening houden met het verwachte tijdschema voor de uitbetaling van EU-middelen (met inbegrip van subsidies in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit).

Tot slot moeten deze plannen voor de periode na 2023 gericht zijn op het voortzetten van de begrotingsconsolidatie om op een geleidelijke, duurzame en groeivriendelijke wijze tot prudente begrotingssituaties op middellange termijn te komen.

Wat is de status van de “algemene ontsnappingsclausule”?

De “algemene ontsnappingsclausule” van het stabiliteits- en groeipact (SGP) is in 2020 door de Commissie en de Raad geactiveerd om de lidstaten in staat te stellen maatregelen te nemen om de COVID-19-crisis adequaat aan te pakken en tegelijkertijd af te wijken van de begrotingsvereisten die normaal gesproken onder het Europees begrotingskader zouden gelden.

De “algemene ontsnappingsclausule” zal in 2022 van toepassing blijven maar zal naar verwachting vanaf 2023 worden gedeactiveerd op basis van de economische winterprognoses 2022 van de Commissie. Dit zal gezien de grote onzekerheid opnieuw worden beoordeeld op basis van de economische voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie.

Wat zijn de gevolgen van deze mededeling voor de inleiding van buitensporigtekortprocedures in de loop van 2022?

De Commissie zal in het voorjaar van 2022 niet voorstellen nieuwe buitensporigtekortprocedures (BTP's) in te leiden. De coronapandemie heeft nog steeds buitengewone macro-economische en budgettaire gevolgen en leidt tot uitzonderlijke onzekerheid, ook voor het uitstippelen van een gedetailleerd traject voor het begrotingsbeleid. Daarom oordeelt de Commissie dat in het voorjaar van 2022 geen besluit moet worden genomen over het al dan niet instellen van een BTP ten aanzien van lidstaten.

De Commissie zal in het najaar van 2022 opnieuw nagaan of het relevant is BTP's in te leiden.

Wat is de stand van zaken bij de evaluatie van de economische governance?

De relevantie en het belang van veel uitdagingen die de Commissie heeft willen bespreken en aanpakken in het publieke debat over het kader voor economische governance zijn door de coronacrisis duidelijk geworden. Nadat voorzitter Von der Leyen in haar toespraak over de Staat van de Unie had beloofd om tot een consensus te komen over de toekomst van het EU-kader voor economische governance, heeft de Commissie in oktober 2021 het publieke debat over de herziening van het EU-kader voor economische governance nieuw leven ingeblazen en andere EU-instellingen en belanghebbenden uitgenodigd bij te dragen. Het debat loopt nog en bouwt voort op het standpunt van de Commissie over de doeltreffendheid van het kader voor economisch toezicht dat in februari 2020 werd gepresenteerd, en de lessen die uit de coronacrisis zijn getrokken.

Het publieke debat over het begrotingskader van de EU is met name gericht op de uitdaging van een geleidelijke, duurzame en groeivriendelijke schuldreductie tot een prudent niveau; op de noodzaak om de overheidsinvesteringen de komende jaren op een hoog niveau te houden, ook voor de dubbele transitie, en om de veerkracht te versterken; op het belang van een goede samenstelling en kwaliteit van de overheidsfinanciën, de noodzaak van een anticyclisch begrotingsbeleid en het creëren van begrotingsruimte voor stabilisatie; op het belang van een sterke beleidscoördinatie tussen de verschillende beleidsinstrumenten, en tussen het EU- en het nationale niveau; en op de noodzaak om het EU-kader te vereenvoudigen en te zorgen voor een doeltreffende handhaving van het begrotingskader van de EU.

Het debat vindt plaats via verschillende fora, waaronder specifieke vergaderingen, workshops en een online-enquête, die op 31 december 2021 is afgesloten. De Commissie analyseert momenteel de bijdragen die zij heeft ontvangen en zal in maart 2022 een samenvattend verslag uitbrengen.

Het lopende debat biedt de lidstaten ook de gelegenheid om na te denken over de belangrijkste doelstellingen van het governancekader, de werking ervan en de nieuwe uitdagingen voor de toekomst. De besprekingen vinden voornamelijk plaats in het Economisch en Financieel Comité en het Comité voor de economische politiek, maar ook op ministerieel niveau in de Raad (Ecofin) en - voor specifieke aspecten van de eurozone - tussen de leden van de eurozone in de Eurogroep.

Op basis van het lopende publieke debat en de besprekingen met de lidstaten zal de Commissie richtsnoeren verstrekken voor mogelijke wijzigingen in het kader voor economische governance, met als doel een brede consensus te bereiken over de te volgen koers voor 2023.

Hoe beoordeelt de Commissie momenteel de evaluatie van de economische governance?

Volgens de Commissie wijst de huidige stand van zaken van de besprekingen op een aantal belangrijke kwesties, waar verdere en concretere werkzaamheden de weg zouden kunnen effenen voor een nieuwe consensus over het toekomstige begrotingskader van de EU:

  • het waarborgen van de houdbaarheid van de schuld en het bevorderen van duurzame groei door middel van investeringen en hervormingen zijn essentieel voor het welslagen van het begrotingskader van de EU;
  • meer aandacht voor de middellange termijn in het begrotingstoezicht van de EU lijkt een veelbelovende aanpak te zijn;
  • er moet verder worden besproken welke inzichten kunnen worden ontleend aan het ontwerp, de governance en de werking van de herstel- en veerkrachtfaciliteit; en
  • vereenvoudiging, meer nationale verantwoordelijkheid en betere handhaving zijn belangrijke doelstellingen.

Meer informatie

Persbericht: Commissie stelt richtsnoeren begrotingsbeleid 2023 voor

Mededeling Commissierichtsnoeren begrotingsbeleid 2023