Nauwere samenwerking tussen lidstaten - EU monitor

EU monitor
Maandag 16 september 2019
kalender
Met dank overgenomen van Europa Nu.

In de Europese Unie kunnen lidstaten†i besluiten om op bepaalde terreinen nauwer te gaan samenwerken dan in EU-verband gedaan wordt. De EU is daarbij betrokken als lidstaten willen samenwerken op een terrein waar de EU bevoegd†i is. Zo wordt voorkomen dat initiatieven van groepen lidstaten bestaand EU-beleid doorkruisen of tegenwerken. Er wordt in de praktijk wel gesproken van een 'kopgroep' of van 'Europa van twee snelheden'.

Lidstaten maken zeer spaarzaam gebruik van mogelijkheid tot nauwere samenwerking die de Europese verdragen†i bieden.

1.

Schema

gewone wetgevingsprocedure

2.

Nauwere samenwerking in detail

Voorwaarden

Lidstaten die op een bepaald terrein nauwer willen samenwerken moeten daar goedkeuring voor krijgen. Ieder verzoek moet aan de volgende voorwaarden voldoen:

  • Een voorstel voor nauwere samenwerking mag niet in strijd zijn met de Europese verdragen en de geldende Europese regelgeving (het acquis communautaire†i). Er wordt in het bijzonder gekeken of nauwere samenwerking tussen een groep lidstaten binnen de EU leidt tot mogelijke verstoring van de interne markt
  • Lidstaten mogen geen nauwere samenwerking aangaan op beleidsterreinen waar de Europese Unie exclusief bevoegd†i is
  • Nauwere samenwerking is alleen mogelijk als minimaal negen lidstaten deelnemen aan de nauwere samenwerking
  • Nauwere samenwerking is alleen toegestaan wanneer er op EU-niveau niet of niet direct voorstellen zijn te verwachten die hetzelfde doel beogen. In de praktijk wordt het ook gebruikt om met een kleinere groep lidstaten verder te gaan met een voorstel dat in EU-verband gevoelig ligt omdat sommige lidstaten grote bezwaren hebben tegen dat voorstel

Naast deze voorwaarden moeten de lidstaten die nauwer willen samenwerken en de Europese Commissie†i zich inspannen om zoveel mogelijk lidstaten bij de nauwere samenwerking te betrekken.

Procedure

Stap 1: voorstel voor samenwerking

De lidstaten die nauwer willen samenwerken dienen een uitgebreid verzoek daartoe in bij de Europese Commissie.

Stap 2: beoordeling Commissie

De Europese Commissie beoordeelt het verzoek. Er kunnen twee dingen gebeuren:

  • 1. 
    de Commissie keurt het verzoek goed en stuurt een voorstel naar de Raad van Ministers†i en het Europees Parlement†i
  • 2. 
    de Commissie dient geen voorstel in bij de Raad van Ministers en het Europees Parlement en legt de lidstaten die nauwere samenwerking wilden uit waarom ze het verzoek niet steunt

Stap 3: verkrijgen toestemming

De Raad van Ministers neemt een besluit - in principe met eenparigheid van stemmen†i - over het voorstel.

Wanneer de Raad het voorstel goedkeurt moet tot slot ook het Europees Parlement het voorstel voor nauwere samenwerking goedkeuren (bij meerderheid van uitgebrachte stemmen†i).

Stap 4: besluitvorming over het voorstel zelf

Nadat de lidstaten die nauwer willen samenwerken toestemming hebben verkregen, begint de verdere besluitvorming over het voorstel zelf. In het verzoek dat in het begin bij de Commissie was ingediend was het niet nodig de inhoudelijke details uit te werken.

Alle lidstaten mogen in de Raad meepraten over het voorstel. Alleen de lidstaten die meedoen met de nauwere samenwerking mogen - in principe met gekwalificeerde meerderheid van stemmen†i - over het voorstel stemmen. In de praktijk stemmen de lidstaten haast altijd vůůr, omdat de landen al bij het indienen voor een verzoek tot nauwere samenwerking met elkaar zijn opgetrokken.

Geen verplichting tot meedoen

Lidstaten zijn niet verplicht om uiteindelijk mee te doen met lopende initiatieven voor nauwere samenwerking, het valt buiten het acquis communautaire. Lidstaten die toetreden tot de EU zijn dan ook niet verplicht zich aan te sluiten bij initiatieven op basis van nauwere samenwerking.

Het lijkt niet mogelijk dat landen zich terugtrekken uit nauwere samenwerking. Daarvoor zijn in elk geval geen procedures opgesteld in de verdragen.

Lidstaten die later mee willen doen

Landen die zich later willen aansluiten bij de nauwere samenwerking geven dat aan bij de Commissie en de Raad. De Commissie gaat dan na of de verzoekende lidstaat kan voldoen aan alle maatregelen die genomen zijn in het kader van nauwere samenwerking. De lidstaten in de Raad die al meedoen in de nauwere samenwerking besluiten of de verzoekende lidstaat mee mag doen.

JustitiŽle en politiŽle samenwerking

Voor een aantal onderwerpen op het terrein van justitiŽle en politiŽle samenwerking waar beslist wordt op basis van unanimiteit is de mogelijkheid tot nauwere samenwerking expliciet opgenomen in de Europese verdragen, voor wanneer de lidstaten het niet eens kunnen worden over regelgeving.

Buitenlands en veiligheidsbeleid

Een voorstel voor nauwere samenwerking op dit terrein wordt ingediend bij de Raad en de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid†i. Die kijken samen met de Commissie naar het voorstel, waarna de Raad - wederom alleen de lidstaten die betrokken zijn bij de nauwere samenwerking - erover beslist met eenparigheid van stemmen. Het Europees Parlement wordt geÔnformeerd.

3.

Nauwere samenwerking in de praktijk

Nauwere samenwerking komt weinig voor. Voor terreinen waar de EU geen bevoegdheid heeft hoeven landen deze procedure niet te volgen. Voor terreinen waar de EU een rol speelt wordt in principe altijd eerst geprobeerd regelgeving binnen de kaders van de Europese Unie op te stellen.

Andere vormen van nauwere samenwerking

Niet alle EU-lidstaten hebben de euro†i als betaalmiddel. Dat kan omdat een land nog niet voldoet aan de criteria om de euro in te voeren. Daarnaast hebben Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Zweden de euro niet ingevoerd. Die uitzonderingspositie is eenmalig gemaakt, en zal niet gelden voor de huidige andere EU-lidstaten of nieuwe lidstaten. Dit betekent dat het eurobeleid†i niet voor alle lidstaten geldt. Het is dan ook een geheel eigen en bijzondere vorm van nauwere samenwerking.

Op monetair†i gebied werken de eurolanden en enkele andere landen ook buiten de EU-structuren samen. Het begrotingspact†i, in het leven geroepen om de begrotingen van de lidstaten scherp in de gaten te houden, kent veel mechanismen die wel nauw verbonden zijn met de EU en de Europese instellingen. De reden dat het buiten de nauwere samenwerking om is opgezet, is omdat de reikwijdte van het begrotingspact buiten de bevoegdheden van de EU valt.

Op het terrein van defensie- en veiligheidsbeleid†i worden de lidstaten aangemoedigd nauwer samen te werken binnen een Europees Defensieagentschap (die zich richt op de inkoop en ontwikkeling van materieel), binnen 'permanente gestructureerde samenwerking' waar lidstaten hun militaire vermogens nader op elkaar aansluiten, en binnen humanitaire en militaire missies.

In zijn huidige vorm is nauwere samenwerking mogelijk gemaakt met het in werking treden van het Verdrag van Lissabon†i op 1 december 2009. Voor die tijd werkten groepen lidstaten op deelgebieden uiteraard ook al nauwer samen. Voor veel van die samenwerkingsverbanden geldt dat ze in de loop der tijd zijn geÔntegreerd met EU-beleid. Zo is het Schengenverdrag†i uit 1985 (vrij verkeer van personen tussen landen) opgenomen als protocol in het Verdrag van Lissabon, en gelden veel bepalingen van het Verdrag van PrŁm†i uit 2005 (samenwerking tegen terrorisme en criminaliteit) inmiddels voor alle EU-landen.

Wenselijkheid nauwere samenwerking

De discussie of nauwere samenwerking mogelijk moet zijn en zo ja, tegen welke voorwaarden, speelt al heel lang.

Aan de ene kant bestaat de vrees dat lidstaten alleen gaan samenwerken op punten die hen het beste uitkomen, en minder moeite zullen doen om tot afspraken binnen de EU te komen, waar een lidstaat misschien meer concessies zal moeten doen. Op den duur zou dit leiden tot een "Europa-a-la-carte", waar ieder land meedoet met een deel van de Europese regels, en waar de gemeenschappelijke basis steeds nauwer wordt.

Aan de andere kant biedt het lidstaten een mogelijkheid om gestructureerd samen te werken op deelterreinen waar de EU als geheel nog niet aan toe zou zijn. Voorstanders van meer integratie hopen dan ook dat nauwere samenwerking uiteindelijk een voorzet is tot EU-brede regelgeving.

4.

Juridisch kader

Nauwere samenwerking vindt zijn basis in het Verdrag betreffende de Europese Unie†i (VEU) en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie†i (VwEU):

  • principe: VEU titel IV
  • voorwaarden (uitgewerkt): zesde deel VwEU titel III art. 326†i, 327†i, 328†i
  • toestemming (uitgewerkt): zesde deel VwEU titel III art. 329†i
  • aangepast stemwijze (uitgewerkt): zesde deel VwEU titel III art. 330†i
  • nauwere samenwerking politiŽle en justitiŽle samenwerking: derde deel VwEU titel V hoofdstuk 4 art. 82†i, 83†i, 86†i, derde deel VwEU titel V hoofdstuk 5 art. 87†i
  • nauwere samenwerking op het terrein van defensie: VEU titel V hoofdstuk 2 afdeling 2 art. 44†i, 45†i, 46†i

5.

Meer informatie