Totstandkoming Verdrag van Lissabon - EU monitor

EU monitor
Dinsdag 17 september 2019
kalender
Met dank overgenomen van Europa Nu.
 

Op 1 december 2009 is het Verdrag van Lissabon i in werking getreden. Hiermee kwam een einde aan een lang hervormingsproces. Het verdrag is er op gericht de Europese Unie i beter bestuurbaar en democratischer te maken.

Na de afwijzing van de Europese grondwet in 2005 door Nederland en Frankrijk, werd gewerkt aan de oprichting van het Verdrag van Lissabon. Op 13 december 2007 werden de Europese regeringsleiders en staatshoofden het eens over het nieuwe verdrag. Vanaf dat moment moesten alle EU-landen i het verdrag goedkeuren. Dat kostte twee jaar.

In 2008 stemden de Ieren in een referendum nog tegen het verdrag. Er werden concessies gedaan aan Ierland, en in oktober 2009 stemden de Ieren in een tweede referendum vóór. Het Duitse Hof ging pas akkoord na lang beraad en stelde een aantal voorwaarden aan het Duitse parlement. De Poolse en Tsjechische presidenten wilden het verdrag lange tijd zelfs helemaal niet ondertekenen.

In Nederland heeft de Tweede Kamer het verdrag op 5 juni 2008 goedgekeurd, de Eerste Kamer deed dat een maand later.

In deze tekst wordt ingegaan op wat het Verdrag van Lissabon inhoudt, en waarin dit verdrag verschilt van de grondwet en van de oude bestuurlijke regels van de Europese Unie.

1.

Het nieuwe Verdrag van Lissabon

Uitbreiding van bevoegdheden van de Europese Unie

Het Verdrag van Lissabon zorgt er niet voor dat de Europese Unie zich met veel meer onderwerpen gaat bezighouden. Wel wordt meer nadruk gelegd op het tegengaan van klimaatverandering en het energievraagstuk.

Daarentegen mag de Europese Unie zich niet bemoeien met diensten van algemeen belang. Het gaat hier dan bijvoorbeeld om huisvestingsbeleid, volksgezondheid en veel dat te maken heeft met de sociale zekerheid. Het verdrag erkent de belangrijke rol die de nationale, regionale en lokale autoriteiten spelen bij deze diensten. Vooral Nederland drong erop aan dat dit in het Verdrag zou worden opgenomen. Dat is gebeurd in een protocol betreffende de diensten van algemeen belang. Normale commerciële activiteiten op deze terreinen vallen wel onder de interne markt.

Veranderingen in besluitvormingsprocedures

Op het terrein van immigratie- en asielbeleid, criminaliteitsbestrijding, en delen van de justitiële samenwerking zal stemming bij unanimiteit in de Raad van Ministers i plaats maken voor het stemmen met gekwalificeerde meerderheid i. Voor defensiebeleid, buitenlands beleid, en het vaststellen van de begroting blijft het vetorecht bestaan.

Daarnaast wordt het 'compromis van Ioannina' bij het verdrag gehecht als protocol, dat in 2014 in werking treedt. Dit houdt in dat een groep landen die een besluit samen niet kunnen blokkeren, maar wel een bepaalde drempel van het aantal stemmen binnen de Raad van Ministers hebben, dat besluit wel kunnen uitstellen.

Bestuurlijke veranderingen

Oorspronkelijk zou er volgens het Verdrag van Lissabon een kleinere Europese Commissie i komen. Het aantal leden zou worden teruggebracht tot tweederde van het aantal lidstaten. Bij het huidige aantal lidstaten leidt dat tot een Commissie met in totaal 28 eurocommissarissen i. Na 2014 zou elk land het één op de drie zittingsperiodes zonder landgenoot in de Commissie moeten doen. Op de Europese top van december 2008 is, om Ierland tegemoet te komen, dit voorstel geschrapt. Elk land houdt dus een eigen eurocommissaris.

Er bestaat nu een vaste voorzitter van de Europese Raad i, die voor een periode van 2,5 jaar door de lidstaten wordt benoemd. Naast zijn rol als voorzitter van de vergaderingen onderhoudt de vaste voorzitter de buitenlandse contacten op het niveau van regeringsleiders en staatshoofden.

Ook is er een Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlands en Veiligheidsbeleid i die de vroegere Hoge Vertegenwoordiger en de eurocommissaris voor buitenlandse zaken vervangt. Deze mag de Europese Unie alleen vertegenwoordigen in contacten met ministers van buitenlandse zaken, over onderwerpen waar de lidstaten het allemaal over eens zijn. De Hoge Vertegenwoordiger wordt bijgestaan door de Europese diplomatieke dienst. De benoeming vindt plaats in de Europese Raad op basis van gekwalificeerde meerderheid, en met instemming van de voorzitter van de Europese Commissie.

Het Verdrag van Lissabon zorgt ook voor een nieuwe stemmenweging in de Raad die meer rekening houdt met de omvang van de bevolking van een lidstaat, maar door tegenstand van de Polen komt die er pas in 2014.

Het aantal zetels in het Europees Parlement mag niet meer dan 750 bedragen, plus de voorzitter. Nadat Bulgarije en Roemenië lid waren geworden van de EU, was het aantal Europarlementariërs i ruim boven de 750 gestegen. Daarom hebben de lidstaten zetels moeten inleveren, waaronder ook Nederland. Nederland zou aanvankelijk van 27 naar 25 gaan, maar kreeg uiteindelijk 26 Europarlementariërs.

Op de Europese top van december 2008 is het totaal aantal leden van het Europees Parlement op 754 vastgesteld. Duitsland hoeft pas na 2014 drie zetels in te leveren.

Democratische controle

Om de democratische controle te versterken hebben de nationale parlementen meer invloed gekregen. Er bestaat nu een 'gele kaart'-procedure waarmee kan worden getoetst of een besluit of Europese regelgeving in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel i: als één derde van de nationale parlementen een voorstel van de Europese Commissie i niet ziet zitten, omdat ze vinden dat het beter nationaal dan Europees kan worden geregeld, moet de Commissie haar voorstellen 'opnieuw in overweging' nemen. Als de Commissie het voorstel toch wil handhaven, dan moet ze duidelijk maken waarom dat voorstel nodig is.

Op aandringen van Nederland is er ook een 'oranje kaart': als meer dan de helft van alle nationale parlementen een voorstel van de Commissie niet wil, dan moet de Commissie overwegen of het voorstel van tafel gaat. Zet de Commissie alsnog door, dan kan de Raad van Ministers met 55% van de stemmen, of een meerderheid in het Europees Parlement, het hele voorstel schrappen.

Ten slotte kan een lidstaat naar het Europees Hof van Justitie i stappen als die vindt dat wat er in een voorstel staat, veel beter op nationaal niveau geregeld kan worden, en dat een Europese aanpak geen toegevoegde waarde heeft.

Ook het Europees Parlement i krijgt meer te zeggen. Op het gebied van landbouw, structuurfondsen, handelsbeleid en deels voor justitie, migratie en politiezaken heeft het Europees Parlement medebeslissingsbevoegdheid i gekregen. Dat wil zeggen dat het ook op die terreinen net zoveel te zeggen krijgt als de Raad van Ministers, en voorstellen kan blokkeren. Onder het Verdrag van Lissabon wordt overigens niet meer gesproken over de medebeslissingsprocedure, maar over de 'gewone wetgevingsprocedure'.

Europese burgers kunnen, door meer dan één miljoen handtekeningen te verzamelen over een onderwerp, de Europese Commissie verzoeken met een voorstel daarover te komen.

Het 'Handvest van de Grondrechten'

De Europese Unie erkent het Handvest van de Grondrechten i maar de tekst is niet in het Verdrag van Lissabon opgenomen. Het Handvest heeft weliswaar dezelfde juridische status als het nieuwe verdrag, maar met het voorbehoud dat de Europese Unie op basis van het Handvest geen nieuwe bevoegdheden heeft gekregen.

Groot-Brittannië en Polen hebben ervoor gekozen niet mee te doen aan dit handvest. In Polen ontstond in de toenmalige regeringspartij Recht en Rechtvaardigheid de angst dat het Handvest ervoor zou kunnen zorgen dat Polen aan homoseksuele stellen dezelfde rechten zou moeten toekennen als aan heteroseksuele stellen. De voornaamste vrees in Groot-Brittannië was dat het Brits arbeidsrecht, vooral waar het stakingen betreft, zou moeten worden aangepast.

Ook Tsjechië krijgt een uitzonderingspositie, maar de Tsjechische opt-out kwam te laat tot stand om nog in het Verdrag van Lissabon te worden opgenomen. Daarom is besloten dat de uitzonderingspositie van Tsjechië in het eerstvolgende Europese verdrag wordt opgenomen.

Toelatingseisen voor nieuwe lidstaten

De toelatingseisen voor nieuwe landen (de zogeheten criteria van Kopenhagen i ) zijn niet in de tekst zelf gekomen, maar er wordt wel naar verwezen in een voetnoot. Dit moet benadrukken dat er wel degelijk rekening gehouden wordt met de harde, meer objectieve criteria die de lidstaten zelf zijn overeengekomen, en dat puur politieke overwegingen er minder gauw toe leiden dat een land dat niet klaar voor lidmaatschap, toch toetreedt tot de Europese Unie. Daarnaast moet de Europese Unie er zelf ook klaar voor zijn om de nieuwe lidstaat op te nemen.

Soorten wetgeving

Er komt een duidelijker onderscheid tussen wetgevende handelingen en niet-wetgevende handelingen. In het laatste geval gaat het vooral om uitvoeringsmaatregelen. Hierdoor hoopt men dat de regelgeving minder gedetailleerd wordt.

Alleen de besluitvorming en stemmingen over wetgevende handelingen moeten openbaar worden gemaakt. Wel is nieuw dat de Raad überhaupt verplicht is dit openbaar te maken.

Alleen wetgevende handelingen worden aan de nationale parlementen toegestuurd.

Geconsolideerde tekst verdragen en belangrijkste wijzigingen

Het Verdrag van Lissabon heeft de oude EU-verdragen gewijzigd. Hieronder staat de link naar de geconsolideerde versie van de verdragen van de Europese Unie zoals deze luiden nu het Verdrag van Lissabon in werking is getreden. Ook is een gedetailleerde vergelijking opgesteld waarin de belangrijkste verschillen tussen de oude verdragsteksten en de aanpassingen worden aangegeven.

2.

Goedkeuring van het Verdrag

Een verdrag

Vergelijkingen met de oude grondwet

In 2005 was de teleurstelling bij de voorstanders van de grondwet groot, toen die door Nederland en Frankrijk was verworpen. Maar velen van hen zijn van mening dat die grondwet voor een groot deel behouden is in het nieuwe verdrag. Dat vinden ook de tegenstanders die het Verdrag van Lissabon te ver vonden gaan. Tevreden gestelde tegenstanders wijzen op het feit dat juist de belangrijkste zaken zijn aangepast. Het Verdrag van Lissabon is volgens hen gewoon een verdrag, en geen grondwet.

Staatssecretaris Timmermans i van Europese Zaken gaf toe dat het Verdrag van Lissabon en de grondwet voor een groot deel overeenkomen, maar de verschillen die er zijn maken volgens hem wel veel uit. Hij noemde de verschillen zo belangrijk dat we nu niet meer kunnen spreken van een verdrag met een grondwettelijk karakter.

Een historisch verdrag?

Bij de ondertekening van het verdrag van Lissabon sprak de toenmalige Commissievoorzitter Barroso i van "een historisch akkoord" en de toenmalige voorzitter van de Europese Unie i, de Portugese premier Socrates, van een "historische overwinning". Ook minister-president Balkenende i was enthousiast; volgens hem kon Europa nu eindelijk naar de toekomst kijken en met dit verdrag zaken als terrorisme en klimaatverandering aan gaan pakken.

Anderen waren weliswaar tevreden met het resultaat maar kritisch over hoe het tot stand was gekomen. Bij de grondwet waren de burgers er in het begin nog bij betrokken, maar de onderhandelingen over het Verdrag van Lissabon vonden van het begin af aan al achter gesloten deuren plaats.

De Nederlandse Europarlementariërs i Jules Maaten i (VVD) en Sophie in 't Veld i (D66) vonden de onderhandelingen een beschamende vertoning. Maaten noemde de totstandkoming "middeleeuws" en "Europa op z'n kleinst", terwijl In 't Veld een vergelijking maakte met een "wortelkanaalbehandeling waarvoor nog lang pijnstillers nodig zijn". Toch waren zij, net als de meeste Europarlementariërs, blij dat er een verdrag lag. Het Europees Parlement had immers veel te winnen bij het nieuwe verdrag.

De onderhandelingen over het Verdrag van Lissabon waren ook moeilijk verlopen. Zo was er veel kritiek op de harde opstelling van Polen, dat telkens weer met nieuwe eisen kwam. Ook Italië maakte zich niet geliefd door te dreigen de onderhandelingen te laten mislukken omwille van één extra zetel in het Europees Parlement. Hetzelfde gold voor Bulgarije, dat eiste dat het de eigen spelling voor de euro mocht gebruiken. Voor de harde opstelling van Nederland en Frankrijk, na hun 'nee' en 'non' in de referenda van 2005, en het eurosceptische Verenigd Koninkrijk was meer begrip.

Nadat de Europese leiders het eens waren geworden, brachten een aantal landen het verdrag nog in moeilijkheden. Het ratificatieproces i (de goedkeuring van het verdrag door de lidstaten) verliep soms moeizaam en er moest een aantal keer opnieuw worden onderhandeld.

Tijdens het ratificatieproces werden de details van het verdrag nog verder uitgewerkt. Hoewel dit vooral een technische aangelegenheid was die voor een soepele inwerkingtreding van het verdrag zou zorgen, stonden er ook een paar gevoelige punten open. Vooral de overdracht van bevoegdheden op het terrein van buitenlandse betrekkingen lag politiek zeer gevoelig. Zo was nog niet duidelijk wat de precieze rol van de nieuwe vaste voorzitter van de Europese Raad zou gaan worden. Het Europees Parlement en kleinere lidstaten waren bang dat deze voorzitter teveel macht en aandacht naar zich toe zou trekken. Ook de exacte invulling van de toekomstige gemeenschappelijke diplomatieke dienst van de Europese Unie was punt van discussie. Overdracht van bevoegdheden op het terrein van buitenlandse betrekkingen ligt politiek zeer gevoelig.

Ook wil het Europees Parlement het inter-institutionele akkoord, dat regelt hoe de instellingen onderling samenwerken, herzien om de veranderde verantwoordelijkheden goed op elkaar af te stemmen.

De rol van de nationale parlementen wordt door het verdrag versterkt, maar de parlementen moeten daar, individueel en als groep, nog vorm aan geven.

Problemen bij ratificatie

In een aantal landen speelde de vraag of men een referendum over het verdrag wilde (of moest) houden. Veel landen hadden dat enkele jaren eerder bij de verworpen grondwet wel gedaan. Uiteindelijk werd alleen in Ierland een referendum gehouden. In alle andere gevallen vond men dat een Europees verdrag iets anders was dan een echte Europese grondwet, zodat een referendum niet nodig was.

In sommige landen moest de eigen grondwet worden aangepast om goedkeuring van het verdrag mogelijk te maken. Hierdoor was het politiek lastiger om genoeg steun te krijgen voor goedkeuring van het verdrag, omdat voor grondwetswijzigingen in de meeste landen meer stemmen nodig zijn dan voor normale wetten. Bovendien duurde ratificatie vaak langer dan normaal.

Duitsland

Het Duitse Constitutionele Hof heeft zich gebogen over de vraag of het verdrag van Lissabon niet zodanig ingrijpt in de soevereiniteit van Duitsland dat een grondwetswijziging noodzakelijk is, of dat het verdrag zelfs strijdig zou zijn met de Duitse grondwet. Het Hof heeft gesteld dat het verdrag van Lissabon in principe verenigbaar is met de nationale rechtsorde en dat het een internationaal verdrag is dat door de lidstaten democratisch wordt gelegitimeerd. De bevoegdheden van de Europese Unie mogen niet worden uitgebreid zonder toestemming van de lidstaten, en in het geval van Duitsland ook niet zonder toestemming van het parlement. In het Duitse parlement zijn de partijen overeengekomen dat de Bondsdag voortaan over alle voorstellen tot Europese regelgeving gehoord moet worden. De regering is niet gebonden aan het oordeel van het parlement, maar wanneer de regering anders besluit dan de Bondsdag moet zij uitvoerig beargumenteren waarom zij dat heeft gedaan.

De uitspraak van het Hof leidde tot discussie. Het Hof stelt dat het nationale parlement, de Bondsdag, scherper controle moet kunnen uitoefenen op de overdracht van bevoegdheden van Duitsland - het niveau van de lidstaat - naar de Europese Unie. Op die manier is de democratische controle gewaarborgd. Het Europees Parlement heeft niet het gezag om de democratische controle op dit vlak alleen te dragen. De vraag hoe goed de democratische controle op Europese besluitvorming en het ratificeren van Verdragen geregeld is, speelt in meer landen, waaronder ook Nederland.

Polen en Tsjechië

In Polen en Tsjechië weigerden beide presidenten hun handtekening te zetten. Ze wachtten eerst de ontwikkelingen in Ierland af. Nadat ruim 67% van de Ierse stemmers in een referendum had aangegeven voorstander te zijn van een grondwetswijziging, ondertekende de Poolse president Kaczynski het verdrag alsnog. De conservatieve partij van Kaczynski had in het parlement wel bedongen dat de Poolse soevereiniteit behouden zou blijven.

De Tsjechische president Klaus i wilde een nieuw debat in zijn land over het verdrag. Een groep Tsjechische senatoren, gesteund door Klaus, had het verdrag voorgelegd aan het Tsjechische constitutionele hof. De senatoren deden dit in reactie op een wetsvoorstel waarin de invloed van het Tsjechische parlement op de overdracht van bevoegdheden naar de EU is geregeld. Die wet was nodig om het verdrag van Lissabon te ratificeren in de senaat. De senatoren vonden dat het met die wet te makkelijk werd om bevoegdheden aan de EU over te dragen. Het constitutionele hof wees de klacht echter af.

Klaus legde als laatste obstakel een harde eis op tafel: hij wilde een uitzonderingspositie voor Tsjechië in verband met mogelijke claims van tijdens de Tweede Wereldoorlog verdreven Sudeten-Duitsers: om zulke claims onmogelijk te maken zou een deel van het Handvest van de Grondrechten niet voor Tsjechië moeten gelden. De Franse president Sarkozy i gaf Klaus te kennen dat hij het hele ratificatieproces niet moest ophouden, anders zou dat "gevolgen" hebben. Ook Barroso waarschuwde Tsjechië dat het de totstandkoming van het verdrag niet moet blijven blokkeren. Op 29 oktober 2009 gingen de Europese regeringsleiders uiteindelijk akkoord met een uitzonderingspositie voor Tsjechië. Klaus liet weten dat hij het bereikte resultaat als het maximaal haalbare beschouwde en niet nog meer voorwaarden zou stellen aan ratificatie van het Verdrag van Lissabon. Kort daarna stemde hij alsnog in met het verdrag.

Het Verenigd Koninkrijk

De Britse oppositieleider, David Cameron, beloofde dat hij een referendum zou houden over het Verdrag van Lissabon, als dat nog niet door alle landen geratificeerd zou zijn. Met verkiezingen begin 2010 in het vooruitzicht en een ruime voorsprong in de peilingen was een Brits referendum niet ondenkbaar. De Conservatieven wisten dat de Britten bij een eventueel referendum massaal 'nee' zouden stemmen. Maar het verdrag van Lissabon trad in werking vóór de Britse verkiezingen, dus een referendum ging niet door. Het Verenigd Koninkrijk had het verdrag namelijk al geratificeerd.

Ierland

Op 12 juni 2008 stemde de Ierse bevolking nog tegen het verdrag. Volgens een Eurobarometer-onderzoek onder de Ierse bevolking van 18 juni 2008 was de voornaamste reden hiervoor een gebrek aan kennis over het verdrag, maar ook de wens om de Ierse identiteit en neutraliteit en de Ierse belastingwetgeving te beschermen speelden een rol.

Het Ierse 'nee' leidde in Europa tot de nodige ophef. De Franse president Sarkozy i stelde al snel voor dat de Ieren nogmaals naar de stembus moesten gaan. Commissievoorzitter Barroso i en het toenmalige voorzitterschap van de EU i wilden vooral dat de andere landen doorgingen met het ratificatieproces.

Op de Europese top van december 2008 deden de andere landen een aantal toezeggingen aan Ierland. Elk land zou onder het Verdrag van Lissabon de eigen eurocommissaris behouden, zoals Ierland wilde. Het was oorspronkelijk de bedoeling het aantal eurocommissarissen te verlagen, zodat niet elk land steeds een eigen vertegenwoordiger in de Europese Commissie zou hebben, maar het Iers referendum zorgde ervoor dat het roulatiesysteem werd geschrapt. Bovendien is vastgelegd dat de Ierse regels rond abortus en euthanasie niet worden aangetast. Ook werd opnieuw bevestigd dat de EU niet meer te zeggen krijgt over de belastingwetgeving van de lidstaten dan nu het geval is en dat er geen inbreuk wordt gemaakt op het huidige defensiebeleid van de lidstaten.

In ruil hiervoor zegde de Ierse regering toe zich in te spannen het verdrag alsnog te ratificeren. Toenmalig Europees Parlementsvoorzitter Pöttering i liet weten dat verdere concessies niet aan de orde waren. De Ierse eurocommissaris McCreevy i liet optekenen dat de andere regeringleiders weten dat een referendum in de meeste andere landen het niet zou halen.

Op de Europese top van juni 2009 zijn deze toezeggingen uitgewerkt in een verklaring en niet in de verdragstekst zelf. De Tsjechische premier Fischer gaf te kennen dat er "nog geen komma of punt " in het verdrag zou mogen worden aangepast. De verklaring is, zoals geëist door de Ierse regering, juridisch bindend en werd gegeven door de Europese Raad, dat een eenduidige interpretatie van het verdrag vastlegde waarin tegemoet wordt gekomen aan de Ierse zorgen. Aangezien het Verdrag van Lissabon zelf niet werd gewijzigd, hoefden alle andere lidstaten het verdrag niet opnieuw te ratificeren. Bij de eerstvolgende verdragswijziging wordt de verklaring dan als protocol aan het Verdrag toegevoegd. Dit zal bijvoorbeeld gebeuren als een nieuw land toetreedt tot de EU en er toch wat aanpassingen moeten worden aangebracht, bijvoorbeeld in de stemverhoudingen.

Om de gemaakte afspraken daadwerkelijk te kunnen bekrachtigen, was nog wel een akkoord van de Ierse bevolking nodig. Dit kwam op 2 oktober 2009, toen 67.13% van de stemmers een grondwetswijziging goedkeurde. Kort daarop ratificeerde het Ierse parlement het verdrag.

De Ieren hebben al eens eerder 'nee' gezegd tegen een verdrag: dat gebeurde ook bij het Verdrag van Nice i, in 2001. Ook toen is er heronderhandeld en bedong Ierland een aantal uitzonderingen, waarna de Ierse bevolking alsnog instemde met dat verdrag.

Op 3 november 2009, bijna twee jaar na ondertekening van het verdrag, keurde Tsjechië als laatste lidstaat het verdrag goed.

3.

Nederland en het nieuwe Verdrag van Lissabon

Voorstanders claimen dat het Verdrag van Lissabon het functioneren van de Europese Unie verbetert. En volgens premier Balkenende i doet het verdrag recht aan de nee-stemmers tegen de grondwet in Frankrijk en Nederland.

In Nederland werd het Verdrag van Lissabon door de coalitiepartijen CDA, PvdA en ChristenUnie opgetogen ontvangen, vooral omdat het in de woorden van premier Balkenende niet om een "zouteloos compromis" gaat, maar om een beter verdrag. Hij typeerde het als "een verdrag zonder pretenties maar met ambitie", dat recht doet aan de opdracht die hij van de Nederlandse bevolking had gekregen.

De regeringspartijen redeneerden dat wat in het nieuwe verdrag veranderd was, van wezenlijk belang is. Ook GroenLinks en D66 steunden het Verdrag van Lissabon, al waren die twee teleurgesteld dat een aantal dingen zijn geschrapt. GroenLinks vond vooral dat duurzame energie en dierenwelzijn een hoge prioriteit toegedeeld kregen. De VVD was overwegend positief gestemd en noemde het verdrag "ontegenzeggelijk een verbetering".

Er waren ook andere geluiden te horen. De SP betreurde dat Nederland op een aantal terreinen zijn vetorecht had weggegeven, al gaf de partij toe dat het verdrag ten opzichte van de eerdere 'grondwet' op een paar belangrijke punten echt veranderd is. Toch waren deze veranderingen niet genoeg om de SP voor het verdrag te doen stemmen, vooral omdat met het document een "grote stap naar een Europese Federatie" zou worden gezet.

De Partij voor de Dieren was tegen het Verdrag van Lissabon omdat het nergens dieren in bescherming neemt en er enkele "dieronvriendelijke bepalingen" in zijn opgenomen. Fractieleider Marianne Thieme noemde het een doorn in het oog dat dierenwelzijn in het verdrag ondergeschikt bleef aan menselijke tradities, culturele gebruiken en religieuze riten. De PVV van Geert Wilders zag het verlies van vetorechten als het "verkwanselen" van de Nederlandse belangen. Het zou een verdrag zijn dat goed nieuws is "voor Turken en andere profiteurs". Het CDA waarschuwde dat al deze sentimenten voorbijgaan aan wat er werkelijk in de wereld gebeurt.

De Tweede Kamer heeft het nieuwe verdrag op 5 juni 2008 goedgekeurd. Wel heeft de Kamer een parlementair voorbehoud bedongen als de Kamer van mening is dat een Europees wetsvoorstel 'politiek gevoelig' is. Dit voorbehoud houdt in dat de regering in de Raad van Ministers niets mag besluiten of inbrengen totdat ze met de Kamer heeft gesproken over het voorstel. Daaraan verbonden is de plicht van de regering de Kamer grondig te informeren over het voorstel. Daarnaast heeft de Kamer op een aantal onderwerpen op het terrein van justitie en binnenlandse zaken instemmingsrecht bedongen. Op die onderwerpen is er sprake van besluitvorming bij unanimiteit in de Raad van Ministers. De regering mag geen besluit nemen in de Raad van Ministers tenzij de Kamer haar daar expliciet toestemming voor heeft gegeven of niet heeft aangegeven gebruik te willen maken van het instemmingsrecht.

De Eerste Kamer heeft het verdrag en de extra voorwaarden van de Tweede Kamer (het instemmingsrecht en het behandelingsvoorbehoud) op 8 juli 2008 goedgekeurd. Formaliteiten daargelaten rondde Nederland daarmee de ratificatieprocedure af.

Geen referendum

Het kabinet heeft de Raad van State laten nagaan of het Verdrag van Lissabon grondwettelijke kenmerken heeft. Het voorstel van de Europese grondwet had dat indertijd wel. De Raad van State concludeerde in maart 2008 dat het Verdrag van Lissabon zich wezenlijk onderscheidt van de grondwet, en dat een referendum niet het juiste middel is om het Verdrag van Lissabon wel of niet goed te keuren. Het kabinet voegde hier aan toe dat een tweede 'nee' Nederland in Europa in een onmogelijke positie zou brengen.

Bovendien hadden veel politieke partijen voor het vorige referendum al van tevoren aangegeven dat ze de kiezers automatisch zouden volgen in hun oordeel, wat van een niet-bindend referendum feitelijk een bindend referendum maakte. Daarvoor zou de grondwet gewijzigd moeten worden.

De partijen die tegen het Verdrag van Lissabon waren (de SP, PVV en PvdD), wilden een nieuw referendum, en kregen daarbij steun van de voorstanders GroenLinks en D66. De PvdA pleitte in haar verkiezingsprogramma ook vóór een nieuw referendum over een grondwettelijk verdrag, maar was later van mening dat er door het behaalde onderhandelingsresultaat geen sprake meer was van een grondwettelijk verdrag. De PvdA gaf om die reden geen steun aan een referendum waardoor er, tot woede van de partijen die wel een referendum wilden, geen meerderheid was voor een volksraadpleging. Ook het CDA, de VVD, de ChristenUnie en de SGP waren namelijk tegen een tweede referendum.

Overigens hadden de Eerste Kamerfracties van CDA, VVD, SGP en ChristenUnie, die samen een meerderheid hadden, aangegeven tegen een referendum te zijn.

Oud-eurocommissaris en voormalig VVD-leider Bolkestein i was van mening dat er wel een referendum had moeten komen omdat er eerder een referendum was gehouden over hetzelfde onderwerp. Die mening werd door zowel veel voor- als tegenstanders in Nederland gedeeld.

Bolkestein vreesde ook voor een vergroot eurocynisme als de bevolking zich niet over het verdrag zou mogen uitspreken. Om de euroscepsis tegen te gaan, werd van veel kanten, waaronder vanuit de Tweede Kamer, verzocht het nieuwe verdrag heel goed naar de burgers te communiceren. Daarom kwam de regering met een publieksversie van het verdrag, waarin wordt uitgelegd hoe de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon de werkwijze van de Europese Unie zou veranderen. Daarnaast presenteerde Staatssecretaris Timmermans i een brochure waarin beschreven werd waarom de Nederlandse regering het verdrag belangrijk vindt. Een ander initiatief dat werd gelanceerd was de website www.EuropahoortbijNederland.nl, wat door Timmermans beschreven werd als een manier om "zo interactief en laagdrempelig mogelijk met de Nederlandse burger te communiceren over Europa".

4.

Het nieuwe verdrag in werking

Rol van het EP

Vanaf het moment van inwerkingtreding in december 2009 heeft het Europees Parlement meteen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheden op een aantal beleidsterreinen. Het eiste zijn rol op in het gevoelige SWIFT-dossier - het akkoord dat de uitwisseling van bankgegevens met de VS regelt.

Diplomatieke dienst

Een jaar na inwerkingtreding van het verdrag kan de nieuwe Europese diplomatieke dienst met zijn werk beginnen.

Het verdrag en de economische crisis

In de loop van 2009 werd duidelijk dat door groeiende overheidstekorten steeds meer Europese landen een steeds hogere rente moesten betalen voor hun leningen. Nadat de Griekse i overheid slechts met grote moeite aan haar betalingsverplichtingen kon voldoen en de EU samen met het IMF i te hulp schoot, werd een noodfonds ingesteld. Toen Ierland i ook moest aankloppen bij de Europese Unie, werd de roep om een permanent noodfonds steeds luider.

Dit leidde ertoe dat de regeringsleiders in december 2010, amper een jaar na de inwerkingtreding van het verdrag, toch besloten dat het Verdrag van Lissabon aangepast moet worden. Zonder een dergelijke verdragswijziging is een vast mechanisme om landen, onder voorwaarden, financiële hulp te verlenen niet mogelijk.

5.

Argumenten in de discussie

Hieronder staan een aantal veel gehoorde argumenten over het Verdrag van Lissabon.

Het Verdrag van Lissabon maakt de EU slagvaardiger

De oude verdragen dateerden uit een tijd dat de Europese Unie veel minder leden had. Met 27 leden werkte het oude verdrag, waarbij op sommige terreinen een besluit verworpen was zodra één land tegen was, niet meer. Onder het Verdrag van Lissabon zijn de stemprocedures in de EU op zo'n manier gewijzigd dat de EU nu slagvaardiger kan opereren: op een aantal beleidsterreinen wordt nu met gekwalificeerde meerderheid gestemd. Er blijft een beperkt aantal terreinen over waar het vetorecht blijft bestaan.

Het Verdrag van Lissabon geeft Europa één gezicht naar de buitenwereld toe

Henry Kissinger, de voormalige minister van buitenlandse zaken van de VS, vroeg zich ooit af welk nummer hij moest draaien als hij met Europa wilde bellen. Het verwijt was lange tijd dat het niet helder was wie Europa naar de buitenwereld toe vertegenwoordigde. Het Lissabon-verdrag zorgt voor meer duidelijkheid. Zo is het roulerende voorzitterschap van de Europese Raad i vervangen door een permanente voorzitter i die voor een periode van 2,5 jaar is aangesteld. Ook op het gebied van Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid heeft de EU nu een vaste vertegenwoordiger i. Wat betreft internationale betrekkingen zou de EU dus eenduidiger én slagvaardiger moeten opereren dan het geval was voor 1 december 2009.

Nederland raakt door dit verdrag te veel macht kwijt aan 'Brussel'

Het vetorecht vervalt op de terreinen asiel- en migratiebeleid en justitiële samenwerking. Eén land kan niet langer in zijn eentje een besluit op die terreinen blokkeren; Nederland dus ook niet. Al blijft het veto voor defensiebeleid, buitenlands beleid en het vaststellen van de begroting wel bestaan, Nederland kan minder makkelijk besluiten tegenhouden.

Door het Verdrag van Lissabon krijgt 'Brussel' juist minder macht

De bevoegdheden van de Europese Unie worden duidelijker afgebakend. Publieke diensten (zoals volkshuisvesting, sociale zekerheid en gezondheidszorg) vallen bijvoorbeeld niet onder de interne markt. Lidstaten houden dus een ruime bevoegdheid op die terreinen.

Ook krijgen nationale parlementen mogelijkheden om besluiten tegen te houden.

Het Verdrag van Lissabon maakt de EU democratischer

Het Europees Parlement i krijgt veel meer invloed: op het gebied van landbouw, structuurfondsen, handelsbeleid en deels voor justitie, migratie en politiezaken heeft het Europees Parlement medebeslissingsbevoegdheid i gekregen. Tot nu toe had het Europees Parlement bijvoorbeeld geen zeggenschap over de landbouwuitgaven: de grootste uitgavenpost van de EU.

De parlementen van de lidstaten krijgen ook meer mogelijkheden om besluiten tegen te houden i: als 1/3 van de parlementen vindt dat iets beter nationaal dan Europees kan worden geregeld, moet de Europese Commissie i haar voorstellen aanpassen en duidelijk maken waarom een voorstel nodig is (de zogenaamde 'gele kaart'-procedure).

Als meer dan de helft van alle nationale parlementen tegen een voorstel van de Europese Commissie is, dan moet de Commissie besluiten of het hele voorstel van tafel gaat. Zet de Commissie dan alsnog door, dan kan de Raad van Ministers i met 55% van de stemmen, of een meerderheid in het Europees Parlement, het hele voorstel schrappen (de zogenaamde 'oranje kaart'-procedure).

Burgers krijgen ook een grotere rol: als meer dan één miljoen Europese burgers daarom vragen, moet de Europese Commissie met een voorstel komen over het door de burgers aangedragen onderwerp.

Er moet in Nederland een referendum worden gehouden

In 2004 is in Nederland een referendum gehouden over de Europese Grondwet. Het Hervormingsverdrag verschilt maar weinig van die grondwet. Zonder referendum is het Verdrag van Lissabon dus eigenlijk niet democratisch tot stand gekomen. Het is oneerlijk dat de Nederlandse regering de bevolking heeft gepasseerd

Er moet in Nederland geen referendum worden gehouden

In de Europese grondwet uit 2004 werden symbolen als een vlag en volkslied van de EU genoemd, en was er een hoofdstuk met grondrechten. Dat gaf het verdrag het karakter van een grondwet. In het Verdrag van Lissabon zijn die symbolen echter geschrapt , waardoor het grondrechtelijk karakter van het verdrag verviel, en er dus geen referendum nodig was. Dit werd bevestigd door de De Raad van State, die concludeerde dat het Verdrag van Lissabon zich, ook op andere punten, wezenlijk onderscheidt van de Europese Grondwet. Het gaat daarom om een gewoon verdrag, waarbij de gewone wetgevingsprocedure terecht werd gevolgd: eerst goedkeuring door de Tweede Kamer en daarna door de Eerste Kamer.

Een referendum is bovendien in strijd met de Nederlandse Grondwet. Veel politieke partijen hadden bij het vorige referendum al van tevoren aangegeven dat ze de kiezers automatisch zouden volgen in hun oordeel. Daardoor is het feitelijk een bindend referendum geworden. De Nederlandse Grondwet kent echter alleen niet-bindende referenda; voor het houden van een bindend referendum zou de grondwet gewijzigd moeten worden.

6.

Meer informatie

Rapporten van het Europees Parlement over verschillende aspecten van het nieuwe verdrag