Europa en democratie - EU monitor

EU monitor
Woensdag 8 juli 2020
kalender

Europa en democratie

Met dank overgenomen van Europa Nu.
Europese vlag © HÃ¥kan Dahlström

Democratie is één van de kernwaarden van de Europese Unie i. Niet alleen zijn de lidstaten van de Europese Unie op democratische beginselen gebaseerd, ook de Europese Unie is gegrond op een representatieve democratie. Alle Europese burgers hebben dan ook politieke rechten: Volwassen EU-burgers hebben het recht zich kandidaat te stellen en stemmen voor het Europees Parlement i. Ook streeft de EU ernaar op andere vlakken de democratische werking verder te ontwikkelen. Zo staat er in het Verdrag van Maastricht i (1993) dat besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger dienen te worden genomen.

Toch staat de democratie in de Europese Unie vaak ter discussie. Bij veel mensen leeft het gevoel dat zij helemaal niets in te brengen hebben in wat er in 'Brussel' wordt besloten, en dat het eigen land maar weinig invloed heeft. Ook zou de besluitvorming van de Europese Unie niet transparant zijn en wordt er veel in achterkamertjes besloten. Er lijkt al met al een gevoel van een democratisch tekort te zijn.

De kritiek op het ontbreken van democratie heeft effect gehad. Zo is de invloed van het Europees Parlement in de jaren toegenomen, is het Europese Burgerinitiatief i geïntroduceerd en is er geëxperimenteerd met een Spitzenkandidat voor de voorzitter van de Europese Commissie i. Commissievoorzitter Ursula von der Leyen wil de komende vijf jaar de democratie nog meer versterken. Zo gaat in mei 2020 onder andere een tweejarige conferentie i van start waarin wordt gesproken over nieuwe afspraken rondom het democratisch functioneren van de EU.

1.

Het begrip democratie?

Democratie is een breed begrip. Letterlijk betekent democratie ‘heerschappij van het volk.’ Om dit in de praktijk te laten weren wordt er in de meeste landen gewerkt met een representatieve of indirecte democratie. In deze vorm kiest het volk een aantal vertegenwoordigers die namens het volk besluiten nemen en besturen.

Omdat democratie in verschillende vormen en maten bestaat is het lastig een checklist op te stellen waar een democratie precies aan moet voldoen om democratisch te zijn. Om een uitspraak te doen over de democratische staat van de Europese Unie is het dus belangrijk om te bedenken naar welke kenmerken wordt gekeken en hoe zwaar deze kenmerken wegen. Vragen die in overweging genomen kunnen worden zijn: Hoe (groot) is de invloed van burgers op het beleid? Hoe groot moet de betrokkenheid van burgers zijn bij de democratie? Hoeveel macht hebben de volksvertegenwoordigers? Wie controleert de volksvertegenwoordigers? Voor welke belangen moeten volksvertegenwoordigers precies opkomen? Wat is de verhouding tussen de mate van een democratisch proces ten opzichte van een democratische uitkomst? Wat als het proces bijvoorbeeld wel democratisch is maar de uitkomst niet?

Daarnaast hangen de democratische kwaliteiten van de EU af van het instituut waarmee het vergeleken wordt. In Nederland wordt de EU bijvoorbeeld vaak vergeleken met het functioneren van de Nederlandse staat. De vraag is of dat wel eerlijk is. Mag de Europese Unie wel vergeleken worden met een land? Of moet het meer vergeleken worden met een internationale organisatie? En in hoeverre is Nederland zelf eigenlijk democratisch? De staat van de democratie in de Europese Unie is dus eigenlijk niet zo eenvoudig te beantwoorden.

Als laatste rest nog de vraag in hoeverre het van belang is dat de Europese Unie democratisch is. Rechters en bestuurders van centrale banken worden immers ook benoemd om hun expertise en niet gekozen door het volk. Zo kan hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid gegarandeerd worden omdat ze zich niet zorgen hoeven te maken om politieke herverkiezingen.

2.

Democratie en Europese Instellingen: vertegenwoordiging en invloed

Het democratische systeem van de Europese Unie is een unieke mix van lokale, regionale, nationale en Europese vertegenwoordiging: burgers zijn vertegenwoordigd door het Europees Parlement, de lidstaten via de Europese Raad i en de Raad van Ministers i, en de belangen van de Europese Unie als geheel door verschillende instellingen zoals de Commissie i, het Europese hof van Justitie i, de Europese Rekenkamer i en de Europese Centrale Bank i. Maar ook regionale en lokale belangen zijn in de Europese Unie vertegenwoordigd bijvoorbeeld via het Comité van de Regio’s i. Daarnaast zijn ook beleid specifieke belangen, zoals religieuze en minderheidsbelangen, vertegenwoordigd door lobbygroepen en instellingen zoals het Europees Economisch en Sociaal Comité i. Niet al deze vertegenwoordigers hebben een even grote invloed op het beleid van de Europese Unie.

Europees Parlement

Het Europees Parlement is het enige orgaan van de Europese Unie dat direct door de burgers wordt gekozen. Het vertegenwoordigt de belangen van de Europese burgers en het belang van de Unie in zijn geheel. Hierdoor staat het Europees Parlement centraal in de Europese democratie. Het Europees Parlement heeft in de loop der jaren dan ook steeds meer bevoegdheden gekregen.

Het Europees Parlement heeft op verreweg de meeste beleidsterreinen medebeslissingsbevoegdheid i. Dat wil zeggen dat zowel het Europees Parlement als de Raad van de Ministers moeten instemmen met de voorstellen van de Europese Commissie. Maar op een aantal beleidstereinnen heeft het Europees Parlement beperkte bevoegdheden i. Het Europees Parlement is qua invloed op het beleid van de EU wel afhankelijk van de voorstellen van de Europese Commissie. Vergeleken met Nationale parlementen heeft het Europees Parlement een gelimiteerde rol. Zo heeft het EP bijvoorbeeld relatief weinig invloed op het buitenlands beleid. Het aantal terreinen waar het Europees Parlement in mee mag beslissen is in de loop der jaren wel uitgebreid.

De Raad van de Europese Unie

De Raad van de Europese Unie (‘de Raad van Ministers’ of ‘de Raad’) bestaat uit één vertegenwoordiger per lidstaat op ministerieel niveau, die gemachtigd is om namens zijn regering bindende afspraken te maken. De Raad vertegenwoordigt de regeringen van de lidstaten. De ministers in de Raad zijn verantwoording schuldig aan hun nationale parlementen. Iedere lidstaat heeft daar eigen procedures voor. Vaak krijgen ministers bijvoorbeeld een stemopdracht van hun parlement mee.

De invloed van het nationale parlement hangt af van de stemwijze in de Raad. Vindt de besluitvorming plaats op basis van unanimiteit, dan hebben nationale parlementen relatief veel invloed omdat een minister in dat geval een voorstel kan tegenhouden. Als het Europese voorstel in dat geval wel is aangenomen, heeft de minister kennelijk voor gestemd, tegen de instructies van zijn parlement in. De minister moet zich dan tegenover zijn parlement verantwoorden. Als er wordt gestemd met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen i dan is de minister ook afhankelijk van andere lidstaten.

Europese Raad

In de Europese Raad komen de regeringsleiders of staatshoofden van de 28 lidstaten van de Europese Unie samen. De Europese Raad bestaat dus uit politieke figuren die nationaal gezien de hoogste beslissingnemers zijn. Binnen de Europese Raad zijn alle regeringsleiders en staatshoofden gelijk, net zoals staten een gelijkwaardige status hebben in het internationale recht. De Europese Raad vertegenwoordigt dan ook het belang van de nationale lidstaat. Bij de Europese Raad kunnen de leiders de positie van hun land ten opzichte van de EU vaststellen.

De Europese Raad bepaalt de algemene politieke beleidslijnen en de prioriteiten van de EU. De Europese Raad is dus niet betrokken bij het onderhandelen over EU-wetten en kan ook geen wetgeving aannemen. Wel vormen de bijeenkomsten van de Europese Raad (ook wel Eurotop i genoemd) vaak mijlpalen in de politieke ontwikkeling van de Europese Unie. Zo is overeenstemming in de Europese Raad nodig om EU-verdragen te herzien.

Nationale Parlementen

Het nationale parlement kan zoals eerder vermeld via haar ministers, staatshoofden en regeringsleiders invloed uitoefenen op het beleid van de Europese Unie. Daarnaast kunnen nationale parlementen de Europese Unie een gele of een rode kaart geven: Nationale parlementen kunnen bij nieuwe voorstelen aangeven dat de EU zich niet met dat onderwerp zou moeten bezighouden aangezien dat beter op nationaal, regionaal of lokaal niveau geregeld kan worden. Als genoeg parlementen bezwaar maken dan moet het voorstel worden heroverwogen. De nationale parlementen kunnen een voorstel dus niet geheel tegenhouden.

De Europese Commissie

Na de vijfjaarlijkse Europese Parlementsverkiezingen wordt ook een nieuwe Europese Commissie samengesteld. Elke lidstaat draagt een of meerdere kandidaten voor. De Eurocommissarissen moeten echter het belang van de Europese Unie vertegenwoordigen, en niet het belang van de nationale lidstaten. De Eurocommissarissen worden dus niet gekozen door de burgers of het Europees Parlement.

Om de verantwoording van de Commissie te vergroten werd er bij de verkiezingen van 2014 en 2019 gebruik gemaakt van de Spitzenkanidatenprocedure. De Europese fracties i wezen een of meerdere kandidaten van hun fractie aan die zij als voorzitter van de Europese Commissie voorstelden. Hierdoor zou het verkiezingsprogramma van de winnende partij een grote kans hebben geïmplementeerd te worden, net zoals bij nationale verkiezingen. In 2014 werd de Europese Volkspartij i de grootste fractie en werd Jean Claude Juncker i als enige kandidaat voorgedragen voor het voorzitterschap. Het Europees Parlement verplichtte zo de Europese Raad akkoord te gaan met de Spitzenkandidat. Bij de verkiezingen van 2019 werden er meerdere kandidaten voorgedragen voor het voorzitterschap van de Commissie, maar de Europese Raad kon het over geen van deze kandidaten eens worden. Uiteindelijk werd Ursula von der Leyen i, toenmalig minister in Duitsland als compromis voorgesteld door de Europese Raad. Zelf kondigde zij aan het Spitzenkandidatensysteem te willen versterken om zo het vertrouwen jegens de leiders van de Europese Unie opnieuw op te bouwen.

3.

Invloed van burgers en individuen op het Europees Beleid

De Europese Unie heeft in de loop der jaren geprobeerd het democratische gehalte van de Unie als geheel te vergroten. Zo zijn de mogelijkheden van burgers, organisaties en bedrijven om invloed uit te oefenen uitgebreid.

Europees Burgerinitiatief

Om burgers, organisaties en bedrijven rechtstreeks bij het wetgevingsproces te betrekken is in april 2012 het Europees Burgerinitiatief gestart. Europese burgers kunnen de Commissie verzoeken een bepaald onderwerp op de agenda te zetten. Hiervoor zijn minimaal één miljoen handtekeningen vereist waarvan een bepaalde hoeveelheid uit ten minste zeven landen komt. De Commissie is echter niet verplicht gehoor te geven aan het burgerinitiatief en tegen deze beslissing is geen beroep mogelijk.

Petitierecht

Naast het Europees Burgerinitiatief bestaat ook nog het Petitierecht. Elke burger heeft het recht om bij het Europees Parlement een verzoekschrift in te dienen. Dit kan een individueel verzoek, een klacht, een opmerking of een standpunt zijn. Het parlement kan ervoor kiezen de petitie zelf in behandeling te nemen, over te dragen, de Commissie verzoeken of een onderzoek in te stellen.

Openbare raadpleging

Hoewel de Europese Commissie het exclusieve recht van initiatief heeft probeert de Commissie geregeld na te gaan wat burgers, organisaties van voorgesteld beleid vinden. Hiervoor lanceert de Commissie geregeld openbare raadplegingen of zogenoemde consultaties. Respondenten kunnen zo input of commentaar geven op een bepaald voorstel. In principe worden alle antwoorden worden op internet gepubliceerd, maar op verzoek wordt de naam van de inzender niet vermeld.

4.

Kritiekpunten

Geen Transnationale kieslijsten:

Een groot kritiekpunt op het democratisch functioneren van het Europees Parlement is dat er alleen gestemd kan worden op kandidaten uit de eigen lidstaat. Er zijn dus geen transnationale kieslijsten. Een Nederlander kan dus alleen op een Nederlandse kandidaat stemmen, en niet op een Italiaanse kandidaat. Hierdoor zijn de Europese verkiezingen erg nationaal georiënteerd en nationale thema’s domineren dan ook vaak de publieke debatten.

De invloed van een stem bij de Europese Verkiezingen is onduidelijk

Het is voor stemmers daarnaast onduidelijk wat de invloed van een stem is bij de Europese verkiezingen. In nationale parlementen proberen partijen doorgaans een coalitie te vormen met het resultaat van de verkiezingen. In Europa heeft het resultaat van de Europese verkiezingen geen invloed op de samenstelling van de Europese Commissie. Omdat de Commissie niet rechtstreeks wordt gekozen door de Europese burgers is het lastig voor stemmers in te zien hoe zij voorgaand Europees beleid kunnen belonen of straffen. Om de verantwoording van de Commissie te vergroten werd er bij de verkiezingen van 2014 en 2019 gebruik gemaakt van de Spitzenkanidatenprocedure.

Het Europees Parlement heeft geen recht van initiatief

Alleen de Europese Commissie heeft het recht van initiatief. Het Europees Parlement kan dus niet zelf met een wetsvoorstel komen. Wel kan het de Commissie verzoeken met een voorstel te komen. Hierdoor is het Europees Parlement qua invloed afhankelijk van de voorstellen van de Europese Commissie.

Het Europees Parlement heeft geen volwaardige positie ten opzichte van de Raad van Ministers

Op een aantal beleidsterreinen die van groot belang worden geacht, zoals het Buitenlands en veiligheidsbeleid, heeft het Europees Parlement maar beperkte bevoegdheden. Hierdoor worden de belangen van de Europese burgers minder bewaakt bij deze beleidsterreinen.

De Commissie afkeuren

Het Europees Parlement kan een motie van afkeuring jegens de Europese Commissie in dienen. Dit is een fundamenteel recht van de leden van het Europees Parlement om de democratische controle van de Europese Unie te garanderen. Het Parlement kan de Commissie dus dwingen af te treden nadat de motie is aangenomen. Echter, dit geldt alleen voor de hele Commissie. Afzonderlijke eurocommissaris kunnen niet naar huis worden gestuurd worden. Ook bij het aantreden van de Commissie kan het Europees Parlement alleen de gehele commissie goedkeuren.

Transparantie

Een ander groot kritiekpunt is de transparantie over de besluitvorming van de verschillende Europese instellingen. Hoewel er in de afgelopen jaren veel is gedaan de transparantie te vergroten, door bijvoorbeeld het openbaar stellen van documenten en het live uitzenden van verschillende vergaderingen worden nog veel beslissingen achter gesloten deuren genomen Zo zijn de onderhandelingen tussen de Raad, het Europees Parlement en de Commissie, de zogenaamde triologen vaak informele onderhandelingen waardoor besluiten hierin moeilijker te volgen zijn. Ook de Eurotop vindt achter gesloten deuren plaats. Op het verloop van de vergadering hebben nationale parlementen en het Europees parlement geen invloed. Aangezien hier belangrijke besluiten worden genomen en de uitkomsten vaak bepalend zijn voor de toekomst van de Europese Unie wordt dit wel eens als problematisch gezien voor de democratie. Aan de andere kant staat unanimiteit centraal waardoor elke lidstaat zijn eigen belangen kan waarborgen.

Invloed van Werkgroepen

Daarnaast worden niet alle besluiten door het Europees Parlement en de Raad van Ministers in een (plenaire) vergadering genomen. Zo wordt het grootste gedeelte van het gedetailleerde werk van het EP niet binnen de fracties gedaan, maar binnen een beleid specifieke commissie. De verantwoordelijke commissie buigt zich over het beleidsvoorstel. Alleen de amendementen die door deze commissie zijn ingediend worden besproken in de plenaire vergadering. Andere parlementariërs hebben hierdoor beperkte mogelijkheden een voorstel te beïnvloeden, vooral wanneer er al voor een plenaire vergadering een overeenkomst is bereikt met de Raad van Ministers.

De werkwijze van Coreper i en werkgroepen van de Raad is minder transparant dan die van de Raad van Ministers zelf. Bij de Europese Raad worden in de realiteit 80% van alle beslissingen van de Raad genomen op lagere niveaus door voorbereidende instanties zoals Coreper en werkgroepen van de Raad. Nationale ambtenaren werken zich door het voorstel van de Europese Commissie totdat er geen verdere overeenkomst kan worden gesloten. Alleen de kwesties waar op lager niveau geen concessie over is bereikt worden besproken door de ministers. De voorstellen kunnen daarna weer terug worden gestuurd naar een commissie of een werkgroep voor verdere discussie.

Veto-recht

Binnen de Raad van de Europese Unie is het met name bij stemmingen over het gemeenschappelijk Buitenlands en veiligheidsbeleid i, en over politiële en justitiële samenwerking mogelijk om een veto uit te spreken tegen een voorstel. Hierdoor kan één land beleid tegenhouden. Niet alleen zou dit het democratische gehalte van de Europese Unie aantasten ook heeft het problemen voor de slagvaardigheid.

5.

Commissie von der Leyen

De Commissie van der Leyen wil de Europese democratie de komende vijf jaar een nieuwe impuls geven. Zo moeten de Europese burgers meer zeggenschap krijgen over de toekomst van de Europese Unie, moet het Europees Parlement een recht van initiatief krijgen, moet het Spitzenkandidatensysteem verbeterd worden, moet er meer transparantie en controle komen en moet de democratie beter beschermd worden van externe interventie.

In november 2019 publiceerden de Franse en Duitse regeringen een zogenaamde 'non-paper' waarin zij aanzet gaven tot een conferentie over de toekomst van Europa. Hierin werd een tijdlijn geschetst om nieuwe afspraken te maken over zowel het democratisch functioneren van de EU als de Europese beleidsprioriteiten. De conferentie gaat op 9 mei 2020 van start, en zal en een periode van twee jaar doorlopen, zodat zowel het Duitse als het Franse voorzitterschap van de Europese Raad binnen het tijdsbestek van de conferentie valt. Zowel de Europese Raad als de Europese Commissie en het Europees Parlement zullen deelnemen aan de conferentie.